교육현장2020 봄호 (238호)

[서울교육 포럼] 18세 선거권
시대의 교육적 의의와 과제

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최홍길 명예기자(선정고등학교, 교사)
이지나 명예기자(서울미술고등학교, 교사)

함께 고민하면서 미래를 개척해가는 자리

‘18세 선거권 시대의 교육적 의의와 과제’라는 제목으로 서울교육 포럼이 2020년 1월 30일 오후 3시 30분부터 종로에 자리한 서울글로벌센터 9층 국제회의실에서 열렸다. 이날 포럼은 1부 ‘참정권 측면에서 본 18세 선거권의 의의와 한계: 해외사례를 중심으로’에 이어 2부 ‘18세 선거권과 학교교육’이라는 주제로, 발제와 토론이 진행되었다. 4월 총선이 코앞으로 다가와서인지 예정시간을 훨씬 넘겨서까지 발표자와 청중들의 질의 응답이 이어졌다. 이들은 학교현장에서 혼란을 막으려면 큰 틀에서의 지침서 같은 것이 나와야 한다고 입을 모았다.

총선 앞두고 교사들 대거 참석

포럼은 오후 3시 30분부터 시작되었지만, 공중파 채널의 취재진은 시작 전부터 좋은 자리를 선점하려고 북적이는 모습이었다. 신문기자들도 자리에 앉아 배부된 자료집을 보면서 중요한 사항을 노트북에 입력하고 있었다. 4월 15일 총선을 앞두고 서울특별시교육청이 고등학생 유권자들에게 어떤 교육을 준비를 하고 있는지 점검하려는 기자들의 눈동자는 반짝였다. 50명 내외의 관계자가 올 것으로 짐작했던 주최 측은 100여명이 모여들자 행사장 안팎을 분주히 오가며 대비하고 있었다. 참석자 가운데에는 학부모와 다른 시도 교육청 관계자들도 보였으나, 서울지역 학교 교사들이 대부분이었다.

발표에 앞서 조희연 교육감은 환영사를 통해 “18세 선거권 시대를 맞아 일부에서는 학교현장이 정치화될 것이라는 우려도 있으나, 제도 변화에 따른 학교 현장의 혼란을 막고 제도를 잘 안착시키는 것에 집중해야 한다.”고 말했다. 이어서 “학교에서 배우는 민주시민교육이 선거라는 실천의 영역과 연결된다는 점은 매우 중요하다.
직업교육이 취업과 강하게 연결되어야 교육의 효과가 배가되는 것처럼, 민주시민교육도 지금 당장의 내 문제와 연결될 때 더욱 진지하게 받아 들여질 것”이라고 강조했다. 조 교육감은 “학부모들이 신뢰할 수 있도록 우리의 노력이 필요하다.”며 “오늘은 함께 고민하면서 미래를 개척하는 자리”라고 언급했다. 마지막으로 “선거교육은 권장해야겠지만, 학교 내에서의 불필요한 선거 운동은 규제되어야 한다.”고도 덧붙였다.

일본과 핀란드의 사례

일본의 사례를 발표한 석주희(한림대 일본학연구소) 교수는 2015년 6월 ‘20세 이상’에서 ‘18세 이상’으로 하향하는 개정공직선거법이 일본 국회에서 가결되었다고 말한 뒤, 이후 세 번의 선거를 치렀는데 특히 젊은 세대의 낮은 투표율이 사회적 문제가 되고 있다고 소개했다. 총무성과 문부과학성이 주도하여 제작한 ‘우리들이 개척하는 일본의 미래(학생용, 교사용)1라는 책자를 통해 학교현장에서 정치나 선거 등에 관한 학습내용을 충실히 이행할 수 있게 했다고 한다. 특히, 학생용 책자의 경우 해설편·실천편·참고편으로 세분해 구체적인 설명을 곁들었다는 것이 인상적이다. 그리고 정확한 매뉴얼을 만들어서 모의선거를 실시했는데 참여한 학생들은 ‘나의 의견을 반영할 수 있어서 기뻤다.’, ‘복잡하리라 생각했는데 직접 해보니 의외로 간단했다.’, ‘아이와 어른 사이인 우리들의 의견이 반영되어 좋았다.’ 등의 반응을 보였다고 한다.
이영채 교수(게이센대)는 일본의 교육현장과 시민단체가 18세 선거권을 긍정적으로 받아들이는 요인으로
첫째, 어린이와 청소년 주권자 교육을 꼽았다. 이는 어린이와 청소년을 인격적인 존재로 인정하고 주권자로서 주체가 되어 사회문제를 생각할 수 있도록 존중한다는 의미이다. 둘째, 저출산 고령화 시대의 지역 재생을 위한 젊은층의 참여도를 높이기 위함이다. 젊은층 인구의 급감은 지방 소멸이라는 문제의식을 불러일으켰고 지역사회를 살리기 위해 필요한 정책이라는 것이다. 이는 저출산 고령화와 더불어 지역사회 축소가 급속하게 진행되고 있는 우리에게 시사하는 바가 크다. 18세 참정권과 관련해 “일본의 교육현장에서 18세 선거권을 수업에 활용하는 등 의욕을 보이는 교원들이 증가하고 있음은 이 제도를 통해 일본 사회의 새로운 변화를 기대하고 있기 때문”이라면서 “보다 성숙된 민주주의를 차기 세대들이 만들어 나가기 위해서라도 부작용을 감싸 안으면서 긴 안목으로 학교에서 추진해 나가야 한다.”고 강조했다. 그는 한국과 일본의 교사들이 모여 토의를 통해 해결해 나가는 것도 한 방법이라고 제안했다.

서현수(서울대 분배정의연구센터) 연구원은 핀란드의 사례를 발표하면서 “학교 교과과정의 시민교육 프로그램의 일환으로 사회 과목 중심의 역사, 윤리, 철학 등의 교과목에서 시민교육과 밀접한 내용을 다양하고 풍부하게 전달한다.”고 운을 뗐다.
핀란드는 현재 18세 이상의 유권자 시민은 누구나 대통령, 국회의원 등 각급 공직 선거에 자유로이 출마할 권리가 있다. 즉, 18세 이상의 사실상 성인들에게 투표권과 정당 가입의 자유는 물론, 필요하고 원한다면 직접 다양한 수준의 공직 선거에 출마해 자신이 추구하는 정치적 이념과 가치, 정책 지향 등을 힘껏 현실에서 주장·실천할 수 있다. 또한 이를 통해 자신이 대표하고자 하는 인구집단의 이익 혹은 특정 가치나 의제를 효과적으로 구현하는 방안을 모색할 기회가 충분히 주어진다. 2019년 12월 핀란드에서는 34세의 젊은 여성 총리와 다수의 여성 장관들(19명 중 12명이 여성 장관)로 구성된 새 내각이 출범함으로써 전 세계의 이목을 집중시켰다. 특히 산나 마린 총리는 정치 경력이 15년에 이르며, 이는 프랑스의 젊은 대통령 마크롱보다 훨씬 길다고 한다.
이러한 민주주의의 토양 위에 핀란드는 종합학교와 고등학교의 일반 사회 교과목에서 민주주의 교육의 일환으로 선거, 정단, 의회 등에 대하여 학생들에게 구체적이고 생생한 지식과 정보를 전달한다. 실제로 행해지는 선거 제도 전반에 대한 정확한 이해를 바탕으로 선거나 정당에 대한 자신의 입장과 선택을 정하고 그 이유를 설명하도록 하는 등 구체적인 정치 교육을 실시한다. 이러한 맥락에서 선거는 학교에서 미래 유권자인 청소년들에게 매우 유용한 민주주의 시민 교육 또는 정치교육을 제공할 수 있는 좋은 계기로 인식되고 있으며, 이를 구체화할 수 있는 다양한 프로그램들이 학교와 교사의 재량에 따라 자율적으로 운영된다고 한다.
서 연구원은 “아동과 청소년 시기부터 “아동과 청소년 시기부터 자신의 삶과 관련된 정책 결정 과정에 대한 적극적인 참여를 보장하는 정치 시스템과 문화를 통해 21세기 민주주의의 역사를 써가는 핀란드는 하나의 이정표”라며 “정치적 양극화가 매우 심각한 상황에 있는 우리의 민주주의 현실을 고려할 때 신중하고 절제된 프로그램 설계가 필요하다.”고 언급하였다. “최대한 많은 사람들의 동의를 이끌어내는 내용과 방식으로 학교 선거교육의 틀과 프로그램을 정초할 필요가 있다.”고 역설했다.
토론에 나선 경인교대 장준호 교수는 “정치교육을 단기운전교습 정도로 생각하면 안 된다.”고 규정한 뒤 “총선 전에 속성으로 불법과 합법, 투표방법은 알려줄 수 있겠으나 ‘자기 의견’의 형성을 가능하게 하는 시민역량은 단기간에 길러지지 않기에 초·중등 교육과정에서 장기간 체계적으로 시행될 수 있는 정치교육이 필요하다.”고 강조했다.

18세 선거권과 학교교육

일본과 핀란드의 사례를 중심으로 18세 선거권의 의의와 한계에 대한 발제와 토론이 끝난 후 2부가 시작되기 전 쉬는 시간에도 자리를 뜨지 않고 열띤 토론을 이어가는 모습을 행사장 곳곳에서 볼 수 있었다.
더 이상 해외의 사례가 아닌 우리의 일이 된 ‘18세 선거권 제도화에 따른 학교의 준비와 대응’에 대해 이창호(한국청소년정책연구원) 선임연구위원의 발제로 2부가 시작되었다. 이 선임연구위원은 먼저 미국산쇠고기 수입반대나 세월호 사건, 촛불집회 등에서 청소년들이 보여준 사회문제해결에 대한 적극적 참여 의지와 실천에 대해 언급하며 “이제 청소년은 정치참여에 있어 미성숙한 존재나 수동적 객체가 아니다. 또한 ‘18세 선거권 제도화로 인해 학교가 정치판이 될 것’이라는 의견은 기우라고 본다.”며 “어렵게 첫 발을 떼게 된 만큼 우리 사회가 청소년들이 민주시민으로서의 자질과 역량을 함양할 수 있게 청소년 정치참여의 장애요인을 극복하여 제도적 기반을 마련해 주어야 한다.”고 강조했다.
그는 첫째로 입시위주의 교육으로 인한 우리나라 청소년들의 빈약한 정치교육 경험을 가장 큰 문제점으로 꼽았다. 한국청소년정책연구원(2017)이 우리나라 고등학생들을 대상으로 실시했던 학교에서의 정치교육 경험에 대한 실태 조사에 따르면 정치 토론수업을 거의 경험하지 못하거나 전혀 경험하지 못한 학생은 전체의 45.9%에 달했다. 더욱이 올 4월 총선 선거 참여 시 연관성이 있을 수 있는 모의 대통령 선거(18.5%), 모의 국회의원 선거(11.6%), 모의 UN 선거(6.9%) 등 모의선거에 대한 경험도 매우 낮은 수준에 그쳤다.

발제에 나선 이창호 한국청소년정책연구원

계속해서 이 선임연구위원은 청소년정치참여의 장애요인으로 우리나라 청소년들의 정부·정당·국회 등 공공기관에 대한 낮은 신뢰도를 언급했다. 한국청소년정책연구원의 조사 결과, 공공기관에 대한 청소년의 신뢰는 4점 척도에서 평균(2.5)에도 미치지 못하는 것으로 나타났다. 정당(2.1)이 가장 낮았고, 정부(2.16)와 국회(2.16)가 동률로 뒤를 이었으며, 미디어(2.37) 조차 평균에 못 미쳤다. 그는 “이러한 낮은 신뢰도는 정치 전체에 대한 불신을 보여주는 것이며 결국 19세와 20대, 30대 등 젊은 층의 투표참여 저조로 이어진다.”고 말했다.
끝으로 입시에서의 불이익이나 학교의 징계 등으로 인한 정치적 행동의 제약을 우리나라 청소년들의 정치참여 제약 요인으로 꼽았다. 경기도교육연구원의 2019년 설문을 보면 집회참여를 한 번도 해 본적이 없다는 학생이 74.2%에 달했고, 몸소 참여하지는 않더라도 온라인을 통해 자신의 정치적 의견을 표현한 경험이 있는 학생의 경우도 32%에 불과했다.
핀란드나 영국, 독일과 달리 이렇게 메마른 정치토양에도 불구하고 18세 선거권 제도화라는 씨앗이 뿌려졌고 앞으로 민주주의의 꽃이라는 선거를 풍성하고 아름답게 피워내기 위해 18세 학생 유권자를 품고 있는 학교에서는 어떻게 준비하고 대응해야 할까?
이창호 선임연구위원은 무엇보다도 정치토론 일상화의 중요성을 역설했다. 정치적 이슈나 사회의 현안쟁점들에 관한 정치토론이 학교교육에 깊게 뿌리내려져 수업시간에 청소년이 자신들이 직면하고 있는 문제들을 고민하고 다양한 각도로 해결책을 숙고해 보는 기회를 폭넓게 가져야 한다는 것이다. 이 때 수업을 이끄는 교사는 “특정 정치 이데올로기나 개인의 정치적 입장을 드러내거나 주입하는 것을 철저히 배제해야 하며, 다만 학생들이 여러 견해와 관점에 노출될 수 있도록 정보를 제공하는 역할을 해야 한다.”고 강조했다.
둘째로는 앞서 1부의 해외사례에서 본 것처럼 모의투표의 활성화가 필요하다는 것이다. 이를 통해 학생들은 자신이 속한 지역에 출마한 후보자의 자질과 공약을 꼼꼼히 살펴보는 기회를 가질 수 있음은 물론 투표의 절차를 미리 파악함으로써 미래 유권자로의 역량을 함양할 수 있을 것이라고 덧붙였다. 또한 지역 고등학교가 연합하고 학생들이 주체가 되는 후보자 초청 간담회의 개최, 청소년들에게 익숙한 페이스북이나 유튜브 등 소셜미디어를 적극 활용한 정치 및 선거 교육자료 제작, 학생들의 시군 단위 의회나 정당 등 실제 정치기관 방문 및 체험, 끝으로 온·오프라인을 통해 자신들 나름대로의 정치활동을 하게 될 청소년들을 위해 현행 선거법 테두리 안에서 인정 범위 제시 및 위법한 영역에 대한 안내와 교육의 강화를 언급했다.
이어 진행된 토론에서, 첫 번째 토론자로는 사회과 교사로서 교육현장에서 통합프로젝트 수업으로 모의투표 교육을 실시했던 권재호(선사고) 교장이 나섰다. 그는 “과학교과에서 실험실습하고 가정교과에서 조리실습 하듯 사회과 교과에서 현실정치와 선거에 대한 실습은 당연한 것”이라며, “모의선거는 사회과 교육과정의 핵심개념을 실천하는 일”이라는 말로 입을 열었다. 지역 현안을 바탕으로 정치공약 만들기, 공약 분석하기, 공약 설명회, 연설하기, 선거운동, 포스터 만들기, 공개 토론회, 투표 및 개표하기, 공약준수 감시하기 등 다양한 정치활동을 학교에서 경험할 수 있도록 교육과정을 재구성해야 하며, 사회과라는 특정 교과에 국한되기보다 국어, 도덕, 과학, 예체능 교과 등 여러 교과에서 통합 프로젝트 수업으로 모의선거 교육을 극대화할 수 있음을 강조했다. 이와 함께 자신의 수업 노하우를 바탕으로 통합 프로젝트 모의선거 수업에 대한 예시안을 제시하기도 했다.
다음 토론자인 김원석(성공회대 민주주의연구소) 연구교수는 “민주시민으로서 자질과 역량을 함양하여 소중한 권리를 온전히 행사할 수 있도록 준비하는 것이 시급하다.”는 이창호 선임연구위원의 발제 내용을 재차 언급하며 ‘제도로서의 선거’, ‘논쟁으로서의 선거’, ‘실천으로서의 선거’라는 세 가지 측면에서 발표를 이어갔다. 즉, 선거 시기에만 잠깐 이루어지는 교육이 아니라 일상적 삶의 공간에서 마주치는 현실을 나누고 경합하고 접합하는 경험들이 상시적으로 축적되도록 만드는 것이 필요하며, 논쟁을 이해하고 흐름을 읽어내어 자신의 의견을 반영하는 법을 지속적으로 훈련시켜야 한다.”고 강조했다. 또, “선거는 하나의 정치적 실천으로 여러 정치활동 중 하나”라며 “선거의 의미를 강조하는 것도 중요하지만 선거의 한계도 같이 가르쳐야 한다. 자신들의 의견을 반영할 수 있는 선거 이외의 방법, 정치활동을 생각하도록 해 정치적 실천 역량 전반을 제고하는 방향의 교육이어야 한다.”고 말했다. 모의선거 교육에 있어 가장 많은 우려를 낳고 있는 ‘정치적 중립성’ 문제에 대해서는 “정치적인 것을 어떻게 교육적인 것으로 전환시킬지를 고려하는 것이 정치적 중립성”이라며 “학교 전체로서의 노력과 정치중립성에 대한 민원 제기 시 학교가 어떻게 대응할 것인가에 대한 고민이 시급” 함을 역설했다.

김효연(고려대 법학연구원) 전임연구원의 발표는 법제도적 측면에서의 대응과 보완책에 초점을 맞추어 이어졌다. ‘학생들의 자치활동은 권장·보호되며, 그 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정한다.’ 는 초·중등교육법 제17조 규정을 언급하며, 학칙은 초·중등교육법 제8조 제1항의 규정인 ‘학교의 장은 법령의 범위에서 학교 규칙을 제정 또는 개정할 수 있다.’를 근거로 결국은 학교장이 ‘교육상 필요한 경우’ 학생의 자치활동에 대한 제한을 행사할 수 있음을 지적했다. 이런 모순적 규정은 학생 자치활동이 제도적으로 보장되고 있는 것처럼 보이지만, 실제적 운영과 조직에 있어 학교장이 정하는 학칙에 의거 제한됨으로써 근본적으로 한계를 지니고 있다는 것이다. 김 전임연구원은 학생들이 학칙의 제·개정에 참여할 수 있는 기회가 제공되도록 법제도의 개선을 요청했다.

마지막으로는 2017년 많은 화제와 관심을 모으며 모의선거를 진행했던 YMCA를 대표로 김진곤(시흥YMCA) 사무총장이 토론자로 나섰다. “이번 18세 선거권 제도화를 기본적으로 환영한다.”며 “모의투표 활동은 정치가 청소년들의 삶과 같이 하고 있음을 가르치는 중요한 교과서가 될 것”이라 확신했다.
그는 청소년의 모의투표는 ‘당선자를 맞추는 게임’이 아니며, 성인과 청소년의 생각의 차이를 확인해 보는 ‘시험대’도 아님을 역설하며 이제는 선거관리위원회, 교육부 등 국가기관이 직접 나서서 청소년 모의투표 운동을 주관해야 할 때임을 강조했다.
2부 순서 뒤 질의응답에서는 ‘모의투표 시 실제 정당이나 후보자, 공약 등을 사용해도 좋은지’, ‘학교 안에서의 크고 작은 정치활동에 대해 가이드 라인을 보여주는 18세 선거에 대한 세부적 공직선거법 규정들이 있는지’ 등 활발한 질문과 답변, 토의가 이어졌다.


오늘 포럼에서 오갔던 찬성과 반대, 환영과 걱정의 어느 편에 서든 ‘만18세의 선거권 제도화’는 과거나 미래가 아닌 현재로 우리에게 와 있다. 학교는 청소년들이 민주시민으로 성장하기.위해 열린 마음으로변화해 가야하며, 시민사회 또한 끊임없이 청소년 정치참여 방안에 대한 공론화를 시도하고,학교와중앙선거관리위원회 및 정부 기관들은 18세 선거권 시대의 안착을 위한 구체적 방안에 대한 지속적 고민과 합의를 이루어 가야 할 것이다.
포럼이 끝난 후 어느 새 어둑해진 거리로 나서며 올해 고3이 되는 학교의 제자들 얼굴이 떠올랐고, 돌아오는 발걸음이 한층 가벼워지는 것을 느꼈다.

  • 각주
    1. 이영채(게이센대 교수)의 발표 중, 이 책자는 유권자 고교생을 대상으로 370만 부를 배부했으며 현직 고등학교 교사가 주로 집필했음.
    2. 18세 선거권 시대의 교육적 의의와 과제 자료집 33쪽의 표(이 표는 장준호 교수 작성)