일반고 중심의 평등한 고교체제를 위한 소고

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서울특별시교육청이 지난 4월, “학생의 진로 희망을 반영하는 일반고 학생 선택 교육과정 운영 혁신 방안: 개방-연합형 종합캠퍼스 교육과정(안)”2)을 발표한 직후, 교육부는 이러한 서울특별시교육청 발표의 정책기조와는 사뭇 다른 “고교 맞춤형 교육 활성화 계획”을 발표하였다. 그 내용 중 주목되는 것은 기존의 ‘교과중점학교’ 확대 방안이다. 교육부가 추진하는 ‘교과중점학교’는 일반고이긴 하지만 1~3개 학급 학생 수만큼 ‘우선배정’ 받아 일반학급과는 ‘분리’하여 해당 중점과정을 운영하는 일종의 ‘학교 내 학교’로서, ‘특목고에 준하는’ 중점학급을 일반고 내에 설치한 것이다. 이에 대해서는 일반고 내 또 다른 ‘서열화’라는 비판이 줄곧 있어 왔는데, 교육부는 이번에 오히려 ‘학교특성화’의 일환으로 이러한 ‘교과중점학교’를 확대한다는 것이다.

문제는, 특목고, 자사고, 특성화고 등 현행 고교체제가 ‘학교특성화’를 통한 ‘서열화’ 체제라는 것이고, 교과중점학교는 일반고 내에서 이 ‘서열화’ 체제를 확대시키고 있다는 점이다. 따라서 ‘교과중점학교’의 문제점을 논의하기 위해선 그 전제로서, ‘학교특성화’의 논리로 ‘학교’를 ‘다양한’ 유형으로 ‘분리’하여 결국 ‘서열화’로 귀착된 현행 ‘고교체제’의 구조적·논리적 문제점을 드러내는 것이 필요하다. 이 글에서는 주로 법제적 측면에서 이를 탐색하려 한다.

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1995년 5.31 교육개혁안 발표를 전후해서 우리나라 고교체제는, 기존의 인문계고와 실업계고의 ‘양자구도’ 체제에서 이에 더하여 특수목적고, 자립형사립고, 자율학교, 특성화학교 등 ‘다양한’ 유형의 ‘학교’가 도입되는 ‘다자구도’ 체제로 바뀌게 된다. 이는 1987년 이후 교육의 ‘다양화, 자율화, 특성화’를 추구하는 가운데, 그간의 ‘획일화’된 고교평준화 체제의 단점을 보완하기 위한 것이었다. 그렇다면 이러한 고민과 지향을 당시의 법 규정은 어떻게 담고 있는가? 고등학교 교육과정 편성·운영과 관련해서 1997년에 제정되어 오늘에 이르고 있는 초·중등교육법에서는 다음과 같이 규정하고 있다.

g_3_4  ‘학생이 개인적 필요·적성 및 능력에 따라 진로를 선택할 수 있도록’ 고등학교 교육과정이 정해져야 한다고 한 위 규정은, 바로 교육과정의 ‘다양화, 자율화, 특성화’를 지향하는 또 다른 표현이라 할 수 있다. 즉, 학생의 ‘개인적’ 필요 등을 충족시키기 위해서는 교육과정은 다양화, 특성화되어야 할 것이고, 학생의 다양한 진로 ‘선택’에 유연하게 대응하기 위해서는 학교교육과정이 자율적으로 편성·운영되어야 할 것이기 때문이다.
그런데 문제는, 학생이 진로를 ‘선택’할 수 있도록 학교교육과정을 ‘어떻게’ 편성·운영할 것인가 하는 점이다. 이에 대해서는 크게 ‘과목선택형’과 ‘학교(분리)선택형’, 2가지 방식으로 나눌 수 있다. 즉, 개별 ‘학교 내’에 다양한 ‘교육과정’을 자율적으로 편성·운영하여 학생이 ‘과목선택’을 통해 진로과정을 만들어가도록 할 것인가(과목선택형), 아니면 ‘특성화’된 교육과정을 편성·운영하는 ‘학교’를 필요한 만큼 ‘따로’ 설계하여 학생이 ‘학교선택’을 통해 진로를 선택하도록 할 것인가(학교선택형) 하는 점이다.3) 성격상, 양자가 동일한 학교에서 양립할 수는 없다.

후자의 방안에 따르면, 학생이 일단 특정 학교를 선택하면 동시에 ‘고정된 진로과정’을 이수해야 하며, 학생에게 과목선택권을 부여한다고 하더라도 해당 ‘진로과정’ 범위 내에서만 선택이 가능하다. 반면에 전자의 방안에 따르면, ‘고정된 진로과정’이 따로 없기 때문에 학생은 자신의 ‘진로희망’에 따라 ‘과목선택’을 함으로써 이를 통해 자신의 진로과정을 만들어 가는 것이 된다. 여기서 법제상으로 주목되는 점이 있다.
즉 초·중등교육법의 제정(1997)과 함께 동일한 시기에 제정된 제7차 교육과정(1997)은 ‘과목선택형’ 방안을 명시적으로 채택한 반면에, 이어서 공포된 초·중등교육법 시행령(1998)은 ‘학교(분리)선택형’ 방안을 전제로 하고 있는 바, 이렇게 양자 간에 불일치(mismatch)가 있다는 점이다.

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1995년 5.31 개혁안을 반영한 ‘제7차 교육과정(1997)’ 공식문서상에는 다음과 같이 전자의 방안, 즉 ‘과목선택형’이 규정되어 있다.

g_3_6  이 규정에 의하면, 제7차 교육과정(1997)은 일반계고의 경우에 ‘(진로)계열’과 관련된 ‘엄격한 과정’을 따로 두지 않고, ‘개별 학생’이 자신이 선택·이수한 ‘과목’들을 모아 ‘자신의 과정’을 만들어가는 ‘과목선택형’ 교육과정 운영 방안을 지향하고 있음을 확인할 수 있다. 그러나이 ‘과목선택형’ 방안을 개별 학교에서 실현하기 위해서는, 교장과 교사 등 학교교육과정 운영주체의 인식 변화가 선행되어야 하고, 또 이를 뒷받침할 수 있는 인적·물적 인프라가 필요함에도 불구하고 당시 이러한 동력과 조건은 구체화되지 못했고, 결국 이러한 ‘과목선택형’ 교육과정 운영 규정은 사문화되기에 이른다.
그러다가 2009 개정교육과정에서는 위의 규정은 없어지고 ‘세분화’된 ‘진로집중과정’을 강조하였는데, 이 방안은 다양한 교육과정 운영을 기획했던 애초의 취지와는 다르게 학생의 진로와 관련된 ‘엄격한 과정’만 강화되는 결과를 낳았다.
한편, ‘문·이과통합’을 강조하는 2015 개정교육과정에서도 ‘계열’은 없으며, 앞서의 ‘진로집중과’도 없고, 동시에 앞서 제7차 교육과정에 규정되어 있던 ‘과목선택형’ 운영 방안에 대한 언급도 없다. 단지, 2015 개정교육과정에는 2009 개정교육과정에는 없었던 다음과 같은 신설 규정이 있다.

g_3_7  이처럼 2015 개정교육과정은, 초·중·고 전체 학교 급에서 ‘학생의 적성과 진로에 따른 선택 학습’을 강조하고, 특히 고등학교에서는 학생이 자신의 진로에 적합한 과목을 체계적으로 이수할 수 있도록 하며, 교육청은 이러한 ‘과목선택권’을 보장하기 위해 필요한 인적·물적 지원을 하도록 규정하고 있다. 2015 개정교육과정이 ‘과목선택형’ 운영 방안에 대해서 직접적으로 규정하고 있지는 않지만, 그 별칭이 ‘문·이과통합형 교육과정’이라는 점과 학생의 ‘과목선택권’ 보장 등을 강조하고 있는 위 규정들에 주목할 필요가 있다 .

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학생이 진로를 ‘선택’할 수 있도록 학교교육과정을 ‘어떻게’ 편성·운영할 것인가 하는 점에서, 앞서의 제7차 교육과정(1997)의 ‘과목선택형’ 방안과는 달리 ‘초·중등교육법 시행령’은 ‘학교(분리)선택형’ 방안을 전제로 규정하고 있다. 초·중등교육법의 제정(1997)에 이어 1998 년에 공포된 동 시행령의 당시 규정을 보면 다음과 같다.

g_3_9  당시엔 ‘고등학교의 유형’과 관련된 직접 규정은 없었고, ‘선발시기의 구분’을 규정한 위 규정에 간접적인 언급만 있을 뿐이었다. 원칙적으로 ‘고등학교의 유형’은 ‘모법’인 ‘초·중등교육법’에 근거규정을 두고, 동 ‘시행령’은 이를 받아서 ‘선발시기의 구분’ 규정을 두었어야 했다는 점을 지적해 둔다.
위 규정을 보면, 기존의 일반계고와 실업계고 외에 과학고, 외국어고, 예술고, 체육고 등 특수목적고와 특성화고, 자율학교 등 ‘다양한’ 유형의 ‘학교’가 법적으로 허용되었다는 점, 또 특수목적고 등의 신입생 선발 시기가 ‘전기’라는 점 등을 확인할 수 있다. 이렇게 해서 기존 ‘양자구도’ 고교체제는 ‘다자구도’ 체제로 바뀌게 된다.
한편, 특목고와 특성화고를 규정한 동 시행령 제90조와 제91조를 보면, 이들 학교가 ‘특수분야’ 또는 ‘특정분야’의 전문적인 교육을 목적으로 하는 학교라고 되어 있는데, 이는 이들 학교가 ‘학교특성화’의 일환으로 허용되었음을 알 수 있는 대목이다.
특히, 동 시행령 제90조에서 특목고 중 과학고와 외국어고의 경우엔 관련 ‘영재’ 양성을 목적으로 한다는 점을 규정하고 있는데, 이는 과학고와 외국어고가 소위 ‘수월성’ 교육의 일환으로 도입된 것임을 확인할 수 있다. 이 ‘영재’ 문구는 동 시행령의 2010년 개정에서 ‘인재’로 바뀌었으나, ‘수월성’ 교육에 대한 지향은 그대로 관철되고 있다. 결국, 학생이 진로를 ‘선택’할 수있도록 학교교육과정을 ‘어떻게’ 편성·운영할 것인가 하는 문제에 대하여, 초·중등교육법 시행령은 ‘학교특성화’를 통한 ‘학교(분리)선택형’ 방안을 전제로 한다고 할 수 있다.
그런데 이러한 새 체제에 대해서는 여러 비판이 있었고, 특히 ‘외국어고’에 대해선 다음과 같은 비판이 집중되었다. 첫째, 외국어고 입시가 과열되어 중학교 교육과정이 ‘입시’ 위주 교육으로 왜곡되고 있다. 둘째, ‘어학 영재’를 양성한다는 애초의 취지와는 달리 단지‘입시명문고’를 지향하고 있다. 셋째, 특목고의 성적 우수학생 선점으로 고교체제가 ‘서열화’ 되었다. 한편, 이 문제를 갖고 2007년, 2009년 두 차례 사회적으로 심각한 논의가 있었으나, ‘외고 입시’ 문제만 일부 개선되고 구조적인 문제는 그대로 유지되었다. 이 과정에서 동 시행령은 2010년에 개정 되었는데, 핵심 규정을 보면 다음과 같다.

g_3_10  이번 개정으로 고등학교는 ‘4개 유형’으로 정리되었다. 기존의 실업계고, 전문계고 등은 모두 ‘특성화고’로 단순화되었지만, 특히 ‘자율형 사립고등학교’와 ‘자율형 공립고등학교’ 등 ‘자율고등학’가 신설되어, 고교체제는 오히려 복잡한 양상을 띠게 된다. 결국 이러한 2010년 동시행령 개정으로 ‘학교(분리)선택형’ 교육과정 운영 방안은 더욱 강화된다. 더욱이 자율형 사립고도 ‘우선선발권’을 갖게 되면서, 특목고와 자사고에 이어 일반고는 ‘제도적’으로 ‘3류’ 취급을 받게 되었고, 기존의 ‘서열화’ 문제는 더욱 심각한 상황이 된다 .
앞서 언급하였듯이, 원칙적으로 ‘고등학교의 유형’은 ‘모법’인 ‘초·중등교육법’에 근거규정을 두고, 동 ‘시행령’은 이를 받아서 ‘선발시기의 구분’ 규정을 두었어야 할 것인데, 여전히 ‘모법’인 ‘초·중등교육법’은 그대로 두고 쉽게 바꿀 수 있는 동 시행령(2010)에서 ‘고등학교의 유형’을 구분하는 규정을 추가하는 형식으로 이 문제를 해결하고자 했다. 이는 일종의 ‘편법’이라 할 수 있다. 현재의 고교체제는 여전히 바로 이 동 시행령(2010) 규정에 근거하고 있다. 그런데 문제는, 동 시행령이 전제로 하고 있는 이러한 ‘학교(분리)선택형’ 방안이 과연 미래사회의 ‘창의·융합적 인간상’을 추구하는 2015 개정교육과정의 지향점에 합당한가 하는 점이다.

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학생이 진로를 ‘선택’할 수 있도록 학교교육과정을 ‘어떻게’ 편성·운영할 것인가 하는 질문에 대해, ‘제7차 교육과정’이 명시적으로 채택했던 ‘과목선택형’ 방안과 ‘초·중등교육법 시행령’이 전제로 하고 있는 ‘학교(분리)선택형’ 방안을 살펴보았다. 여기서 제7차 교육과정(1997) 과 초·중등교육법 시행령(1998), 양자 간에 ‘불일치(mismatch)’가 있음을 확인할 수 있었다.
5.31 개혁 이후 그간의 ‘획일화’된 교육과정 운영 문제를 해결하기 위해 교육과정 ‘다양화’를 추구하였는데, 그 다양화 방안으로서 ‘학교특성화’가 ‘효율적’ 방안이라고 생각하는 ‘현실적’인 입장에서는 ‘학교(분리)선택형’ 방안을 선호하였던 것이고, 이것이 초·중등교육법 시행령에 그대로 반영된 것으로 보인다.
그러나 문제는 ‘모법’인 초·중등교육법 제48조 제2항에서 규정한 대로 학생이 ‘개인적’ 필요·적성 및 능력에 따라 진로를 ‘선택’할 수 있도록 고등학교 교육과정이 정해져야 한다면, 과연 동 시행령이 이러한 방향으로 규정되었어야 했는가 하는 점이다. 동 시행령의 규정이 전제하고 있는 것처럼 ‘학교’나 ‘과정’을 미리 선택하고, 선택된 ‘학교’나 ‘과정’의 해당 진로과정을 그대로 따라야 하는 교육과정 운영 체제에서는 학생의 ‘선택’은 유명무실화될 수밖에 없다. 앞서의 초·중등교육법 규정에 따르면, 고등학교 교육과정은 전(全) 과정에서 학생의 진로탐색과 ‘선택’을 도와야 한다.
따라서 고등학교 교육과정에서 이처럼 학생들이 자신의 진로를 ‘선택’할 수 있도록 돕고자 한다면, 진로과정을 ‘다양’하고 ‘유연하게’ 운영해야 한다. 진로과정이 ‘엄격하게’ 제한적으로 운영 된다면, 학생들이 자신의 진로를 제대로 탐색하고 ‘선택’할 수 없을 것이기 때문이다.
결국, ‘학생이 개인적 필요·적성 및 능력에 따라 진로를 선택할 수 있도록’하는 교육과정 운영 방안은 바로 ‘과목선택형’ 방안이라 할 수 있다. 물론 이러한 교육과정 운영을 위해서는 인적·물적 여건이 필요하다는 ‘현실적’ 고려가 뒤따를 수 밖에 없다.
그러나 현실적인 이유로 이를 쉽게 포기할 수는 없다. 현행 학교(분리)선택형 ‘고교서열화’ 체제나 ‘엄격한’ 진로과정 운영을 지향하는 ‘문·이과’ 과정선택형 체제는 “학생이 개인적 필요·적성 및 능력에 따라 진로를 선택할 수 있도록” 하는 교육과정 운영 방안이 아니다.
이러한 면에서 서울특별시교육청이 실행하고 있는 “개방-연합형 종합캠퍼스 교육과정(안)”은 그 의미가 크다. 마침 2015 개정교육과정이 ‘문·이과통합’을 지향하고 있는 점은 그래도 다행이다. 문제는, 2015 개정교육과정의 ‘문·이과통합’ 지향과 ‘초·중등교육법 시행령’ 상의 관련 규정 간에 ‘불일치(mismatch)’가 있다는 점인데, 이 ‘불일치’를 발전적으로 해소하는 해법은 결국 문제된 동 시행령 규정을 개정하거나 폐지하는 것이라 하겠다.
이를 실질적인 측면에서 말하면, 외국어고와 자사고를 ‘일반고로 전환’하는 것이다. 동시에 특성화고를 제외한 모든 학교에서 신입생을 ‘전·후기 통합’ 모집하는 것이다. 그리고 만약 ‘고등학교의 구분’ 규정이 여전히 필요하다면 지금처럼 ‘시행령’이 아니라 ‘법률’로 이를 새롭게 규정해야 한다. 한편, 동일한 취지로 교육부의 ‘교과중점학교’ 확대 정책은 철회되어야 한다.
교과중점학교는 현재의 ‘학교 내 학교’로서의 ‘폐쇄적인’ 운영 방식을 지양하고 ‘우선배정권’을 폐지해야 한다. 말 그대로 ‘개방적’ 교과중점학교가 되어야 한다. “엄격한 과정”을 전제로 한 폐쇄적인 ‘학교특성화’ 지향 정책은 이제 지양되어야 한다.
결론적으로, 우리 고교체제는 ‘학교특성화’ 지향의 ‘서열화’ 체제를 지양하고, “학생이 개인적 필요·적성 및 능력에 따라 진로를 선택할 수 있도록” 하는 ‘일반고’ 중심의 ‘평등한’ 고교체제로 되어야 한다. 이렇게 되어야 비로소 고교교육이 ‘정상화’되고 우리 교육이 ‘정상화’된다. 硏


1) 이 글은 필자가 연구책임자로 현재 수행 중인 『학생들의 진로희망을 중심으로 한 일반고 교육과정 운영 재구조화 방안 연구(Ⅱ)』 중 이론적 배경의 일부분을 재구성한 것이다. 이 연구는 작년에 수행한 『학생들의 진로희망을 중심으로 한 일반고 교육과정 운영 재구조화방안 연구(김정빈·김수영, 2015)』의 후속 연구로서, 올해 12월말에 최종보고서가 발표될 예정이다. 선행연구인 김정빈 외(2015)의 핵심 내용을 보고자 한다면, 본 『서울교육』의 지난 봄호(2016)에 필자가 쓴 「학생들의 진로희망을 중심으로 한 일반고 발전 방안」을 참고하기 바란다.
2) 2016년 4월 19일 서울특별시교육청은 “학생의 진로 희망을 반영하는 일반고 학생 선택 교육과정 운영 혁신 방안”으로서 “개방-연합형 종합캠퍼스 교육과정(안)”을 발표하였다. 그 주요 추진 배경은 다음과 같다. 첫째, 특목고, 자사고, 일반고의 고교 체제 서열화가 심화되고 있는 가운데, 일반고는 희망 진로 등에서 다양한 학생들이 존재하는 ‘종합학교(Comprehensive School)’의 성격으로 변화하고 있다. 둘째, 일반고 침체의 원인은 외적으로는 불평등한 고교체제에 기인하지만, 내적으로는 그동안 학교교육과정이 문·이과 중심의 획일적이고 경직된 과정으로만 운영해 온 데서도 기인한다. 셋째, 학생들이 희망하는 교육과정과 학교의 교육과정 편성현황 사이에 ‘불일치’가 크다는 점에 주목할 필요가 있다(이상 김정빈 외, 2015). 그 핵심 추진방안은, 학생의 진로 희망에 따른 ‘선택과 탐색’을 존중하는 방향으로 기존의 문과, 이과를 넘어선 ‘다양한’ 교육과정을 편성·운영하면서(종합형), ‘진로에 관계없이’ 학생들의 ‘과목선택권’을 실질적으로 보장할 수 있는 방향으로 단위학교의 교육과정 편성·운영을 지원하고(개방형), 동시에 단위학교에서 운영하기 어려운 과정에 대해서는 ‘학교 간 협력’ 교육과정을 확대·발전시키는 것(연합형)을 주된 내용으로 한다. 이러한 ‘개방-연합형 종합캠퍼스 교육과정(안)’은 서울특별시교육청이 김정빈 외(2015)가 제시한 “연합형 종합캠퍼스학교(안)”을 참조하여 이를 서울특별시교육청 정책기조에 맞게 수정·반영한 것이다.
3) 교육과정 운영 방식에는 과목선택형, 학교(분리)선택형 외에 ‘과정선택형’ 방식이 있을 수 있다(김정빈 외, 2015). 가령, 현행 일반고에서 학생이 2학년에 진급할 때 문과, 이과 등으로 계열(과정)을 선택하도록 하는 방식이 그것이다. 그런데 이 ‘과정선택형’ 방식은 그 진로과정을 ‘경직되게’ 운영하면 과정 선택 시기만 다를 뿐 ‘학교선택형’이나 다름없게 되고, 이를 ‘유연하게’ 운영하면 ‘과목선택형’과 유사하게 되기 때문에 이 글에서는 이를 독립적인 유형으로는 하지 않기로 한다.