권순형(한국교육개발원, 연구위원)
본고에 제시된 그림과 분석결과는 2023년 6월 종료된 서울특별시교육청 정책연구 ‘학습결손 방지를 위한 서울형 학급편성 기준에 관한 연구(안병훈 외, 2023)’의 내용을 인용하였음.
한국 사회에서 학령인구 감소는 기정사실로 받아들여지고 있다. 초·중등학교 학생 수는 지난 1982년 1,000만 명을 정점으로 지속적으로 감소하였고, 이 경향은 지속될 전망이다. 학령인구가 지속적으로 감소함에 따라 학교규모 지형도는 지금과 다른 모습을 보이고 전반적인 학교규모는 지금보다 작아진다는 것이 일반적인 예측이다. 이는 통계청에서 발표되고 있는 각종 지표를 통해 살펴볼 때 개연성이 높은 예측이라 할 수 있다. 그런데 학령인구가 감소한다고 해서 우리나라의 모든 학교규모가 일거에 작아질까? 학교마다 시간적 차이를 두고 작아지는 것(급격히 규모가 작아지는 학교가 존재하는 반면, 서서히 규모가 작아지는 학교도 동시에 존립)은 아닐까? 학교마다 시간적 차이를 두면서 규모가 작아진다는 것은 어떠한 이유 때문인가?
학령인구가 감소하기 때문에 거시적인 관점에서 전반적인 학교규모가 작아진다는 것은 분명하다. 그러나 미시적 관점에서 세세하게 살펴보면 실상은 보다 복잡한 양상을 보일 수 있다. 예컨대, 서울특별시(이하 서울시) 어떤 지역의 경우 인접지에 4-5개 학교가 모여 있고 이 가운데 1개 학교는 학생 수 100명 미만이지만, 나머지 학교는 학생 수 300명 이상을 유지하거나 심지어 1,000명 이상의 대규모 학교가 함께 위치하는 경우도 있다. 이처럼 인접지에 위치한 여러 학교들 가운데 일부 학교는 규모가 작아지는 반면, 바로 옆 학교는 규모를 유지하거나 오히려 규모가 더욱 커지는 현상이 나타나는 경우도 있다. 즉, 학교규모가 국지적(local)으로 양극화(polarization) 되어 가는 현상으로 이해될 수 있다. 본고에서는 이와 같은 학교규모의 국지적 양극화 현상에 주목하고 이 현상이 무엇인지, 또한 정책적으로 대응이 가능한지에 대해 시론적으로 검토하도록 한다.
1. 서울특별시 학교규모 변화와 예측
본격적인 국지적 양극화 검토에 앞서 지난 10년(2012-2022) 동안 서울시의 초등학교와 중학교의 학교규모 변화1를 살펴보도록 한다. 학교규모를 학급 수 관점에서 볼 때, 2012년 서울시 초등학교 1개교의 평균 학급 수는 31.91학급이었으나 2022년에는 28.99학급으로 나타나, 지난 10년 동안 평균 2개 학급이 감소한 것으로 나타났다. 이 자료에 대해 X축에 학급 수를 위치시키고, 이에 대응되는 개수를 Y축으로 하는 히스토그램을 살펴보면 이와 같은 감소 추세는 명확하게 드러난다. 10년 간의 시간적 격차를 두고 있는 두 히스토그램(2012년과 2022년)에서 특징적인 점은 10년 전(2012년)에는 20학급에서 40학급 구간에 포함되는 초등학교가 평균적으로 40~60개교 이상이었으나 2022년에는 40개교 이하로 감소했다는 점이다. 또한, 41~43학급 규모의 초등학교는 2012년에 60개교 이상이었으나 10년이 지난 2022년에는 40개 이하로 감소하였다. 반면 50학급 이상 초등학교는 근소한 수치지만 그 수가 조금씩 점증하고 있었다. 이와 같은 사실은 지난 10년 동안 학생 수 감소에 따라 소규모 학교는 증가하고 대규모학교(신설학교 또는 통폐합에 의한 이전재배치 등)는 조금씩 점증하는 거시적인 ‘규모 양극화’ 현상도 나타나고 있는 것으로 볼 수 있다.
다음은 중학교를 살펴보도록 한다. 학급 수 관점에서 볼 때, 2012년 서울시 중학교 1개교의 평균 학급 수는 25.37학급이었으나, 2022년에는 21.04학급으로 나타나 지난 10년 동안 평균적으로 4개 학급이 감소한 것으로 나타났으며 이와 같은 감소 폭은 초등학교보다 큰 것으로 나타났다. 이 자료에 대해 학급 수를 X축에 놓고, 이에 대응되는 개수를 Y축으로 하는 히스토그램으로 살펴보면 10년 동안의 학급 수 감소 추세는 보다 명확하게 드러난다.
10년의 시간적 격차를 두고 있는 두 히스토그램(2012년과 2022년)에서 특징적인 점은 10년 전(2012년)에는 30학급 내외 중학교가 약 60개 학교에 달하였으나, 10년이 지난 2022년에는 그 수가 20개로 줄었으며, 13-17학급 규모의 중학교가 약 180개 학교에 이를 정도로 증가했다는 점이다. 반면, 45학급 이상 중학교는 근소한 수치이지만 그 수가 조금씩 늘어나고 있었다. 이와 같은 사실은 초등학교의 경우와 동일한 현상이 중학교에서도 나타나고 있고 학급 수 감소의 폭은 중학교가 보다 심각2한 것으로 볼 수 있다.
제시된 <그림 3>은 서울시 관내 초등학교의 규모를 단계구분도로 시각화하여 2023년부터 6년 단위로 2035년까지 제시한 것이다. 2023년의 경우 240명 이하3인 소규모 초등학교가 위치한 지역은 서울시 중구 지역, 강서구 일부, 관악구 일부 등에 편중되어 있었으나 시간이 지나면서 소규모학교가 점증하는 양상을 보여주고 있다. 아래 단계구분도의 경우 서울특별시교육청이 지난 1월 발표한 ‘2023-2027학년도학생배치 계획’에 제시된 초등학교 규모 6단계 기준에 따라 제시한 것으로 현재 초등학교 규모 기준을 그대로 적용하는 경우 2035년에는 240명 이하의 소규모학교가 지금보다 약 5-6배 증가한다는 것을 보여주고 있다.
2035년 서울시 관내 초등학교의 전반적인 규모가 작아지는 것은 분명하지만, <그림 3>에 제시된 것처럼 일부 지역의 경우 중·대규모 이상의 학교도 존치되고 있고 1,000명 이상의 대규모학교도 존치될 가능성이 있다. 서울시 전체적으로 규모가 작은 학교가 많이 포함되는 지역이 지금보다 더욱 많아지는 것은 분명하지만 중규모 이상의 대규모학교가 분포한 지역도 나타나고 있다. 이상의 내용은 서울시의 전반적인 학교규모에 대한 내용으로 장을 달리하여 지역의 미시적인 학교규모에 대한 내용을 검토하도록 한다.
2. 학교규모의 국지적 양극화 현상의 조건과 특징
학교규모 변동의 영향요인
일반적으로 학교규모는 학교가 위치한 지역의 인구규모와 대체적으로 정적 상관을 보이지만, 반드시 그런 것은 아니다. 권순형 외(2021)의 연구에서는 2017년부터 2019년까지 한국교육개발원의 학교 현황 데이터와 학교 인근의 인구수, 경제활동 인구수, 부동산 지가, 병원 수 등 통계청의 마이크로통합데이터(MDIS)를 연계하여 학교규모에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 분석 결과, 지역의 인구규모, 전·출입 학생 수, 부동산 지가 등 학교의 외재적 요인들이 학교규모 변동에 상당한 영향을 미치고 있었고, 중학교보다 초등학교에서 외재적 요인의 영향력이 보다 크게 나타났다. 이와 같은 실증분석 결과는 우리가 익히 알고 있는 ‘지역의 인구, 특히 학령기 자녀를 두고 있는 30-40대의 주거와 사회적 이동’이 학교규모에 상당한 영향을 주고 있다는 점을 보여주고 있다.
학교규모는 학교가 위치해 있는 주변 여건과 환경에 따라 영향을 받을 수밖에 없다. 학교 주변 여건과 환경이 학교규모에 직접적으로 영향을 주는 것은 아니지만, 학교 주변 여건과 환경이 어떠한가에 따라 이 지역으로 이동하는(혹은 이동하고자 하는) ‘가구의 이동’이라는 매개변수에 따라 학교규모는 영향을 받게 되고 종국적으로 학교규모는 결정된다. 그렇다면 가구의 이동이라는 매개변수는 어떠한 변수로부터 영향을 받을까? 가구의 이동에 영향을 미치는 여러 요인이 있겠지만, 자녀의 교육만을 놓고 볼 때 ‘거주지와 인접한 학교’ 또는 ‘자신의 자녀와 동등한 수준의 자녀가 다수 거주하는 지역’을 고려하게 될 것이다. 이것은 학교를 선호함에 있어 학교의 교육과정, 교사의 질과 같은 교육의 내재적 요인도 있지만, 이보다 더 큰 영향을 미치는 교육의 외재적 요인이 존재할 수 있음을 시사한다. 특히 우리나라에서 초등학교와 중학교는 의무교육기관이기 때문에 교육의 내재적 요인에 의한 학교 간 편차가 크지 않다는 점을 고려한다면, 학부모의 학교 선호에 있어 교육의 외재적 요인이 상대적으로 강한 유인으로 작동할 가능성이 높다.
학교규모의 국지적 양극화 4
학부모(학생)의 학교에 대한 ‘선호(preferences)’는 개인적인 선호라 할 수 있다. 그러나 이와 같은 개인적 선호를 거시적인 관점에서 살펴보면 일종의 학교선호에 대한 패턴(pattern)과 경향(trend)으로 파악될 수도 있다. 예컨대 어떠한 지역 내 A학교의 주변 여건과 환경이 인접한 B학교보다 상대적으로 열악하다고 가정해보자. 그렇다면 학교에 대한 선호를 가지고 있는 학부모(학생)들은 A학교를 선택할 가능성이 상대적으로 낮고, 시간이 지날수록 학부모들 사이의 구전효과에 의해 A학교를 선택할 가능성은 더욱 낮아질 가능성이 있다. 무엇보다 이와 같은 과정이 해를 거듭하면서 반복되면 두 학교에 대한 선호 편차는 더욱 증폭되어 나타나게 될 것이다.
이와 같은 현상과 유사한 사례가 행동경제학 분야의 복잡적응계(Complex Adaptive System) 관점에서 주거 ‘분리(Segregation)’에 대한 컴퓨터 시뮬레이션 모델에서 제시된 바가 있다. 지난 1971년 게임이론의 대가이자 경제학자인 토마스 셸링(Thomas Schelling)은 그의 시뮬레이션 모델에서 행위자는 셀(cell)로 구성된 격자형 가상공간 내에서 무작위적으로 자신의 주거 공간을 선택하게 되며, 자신의 선호와 적합한 이웃을 만난 경우에는 주거공간으로 확정하지만 그렇지 않은 경우에는 이동하는 것으로 설계한 상태에서 무작위 반복 실험을 하였다(권순형, 2022). 이 모델을 통한 결론은 주거지 선택에 있어 흑인과 백인의 인종 분리는 그 누구도 의도하지 않았으나, 여러 번의 시뮬레이션 결과를 통해서 살펴보면 어떠한 시나리오라 하더라도 종국적으로는 ‘분리’라는 결과로 이어진다는 점을 보여주었다.
토마스 셸링 모델의 결과를 학교규모 편차 문제에 직접적으로 적용하여 해석하기에는 한계가 있을 수 있으나 몇 가지 중요한 시사점을 제공해 준다. 일반적으로 학교 간 교육의 내재적 조건5이 유사하다면 학부모(학생)는 본인에게 가장 유리한 학교를 선호하게 된다. 즉, 학교에 대한 선호가 나타나게 되는데, 이와 같은 선호는 시간이 지나면서 다른 학부모(학생)의 선호에도 영향을 미침과 동시에 특정 학교는 선호하지 않게 되면서(혹은 더욱 선호하게 되면서) 각자의 선택6은 학교규모에 영향을 주게 되고 어떠한 선택을 하든지 학교규모는 작아(커)지게 된다. 이는 곧 국지적 양극화(Local Polarization)로 이어지는 구조를 생각해 볼 수 있다. 학교규모의 국지적 양극화라는 개념이 학술적으로 정립된 용어는 아니다. 그러나 이와 유사한 현상은 서울에서 나타나고 있고 서구 유럽권 국가의 도시에서도 이와 유사한 사례가 보고되고 있다. 이들 연구 가운데 몇 가지 흥미로운 결과를 제시하면 다음과 같다.
학부모(학생)들이 학교에 대한 선호가 존재하는 경우 이들은 크게 세 가지 조건을 고려하게 된다. 먼저, 제1계 조건으로 ‘학교와 집까지의 거리(distance)’를 고려하게 된다. 제1계 조건은 내가 거주하고 있는 현재 상황에서 학교와 집까지의 거리를 고려하는 단계라 할 수 있고, 이 단계에서 내가 만족하게 되면 나의 거주지와 가장 가까운 학교를 선택하게 된다. 다음으로 제2계 조건으로 나와 동등한 수준을 갖춘 학부모의 자녀가 있는 학교를 선호한다는, 이른바 ‘동종선호(homophily)’ 조건을 고려하게 된다. 학부모(학생)는 자신과 유사한 사회·경제적·민족적 배경을 가진 학생들의 비율이 더 높은 학교를 선호하는 경향이 나타나게 되고, 이와 같은 동종선호 현상은 주거선택, 나아가 학교선택으로 나타난다는 점을 지적하고 있다(McPherson, Smith-Lovin, & Cook, 2001; Musterd, Van Gent, Das, & Latten, 2016; Eric Dignum et al., 2022). 끝으로 제3계 조건으로 ‘자기 강화(reinforcing process)’ 현상이 있다. 자기강화 조건은 부모들이 학교를 선택할 때 학교선택에 따라 이익을 보고 있는 주변 이웃을 ‘모방’한다는 것을 골자로 한다. 즉, 자신에게 이득이 되기 어려운 학교는 피하는 경향이 나타나는데, 이러한 경향으로 시간이 지나면서 나와 동등한 수준을 가지고 있는 부모들의 선택을 보면서 모방 학습(learning)에 의해 학교가 선택되기도 한다. 또 이와 같은 선택에 따라 자신의 선택이 옳은 선택으로 입증되면 본인 뒤에 이어지는 다른 학부모(학생)들의 학교나 거주지 선호에도 영향을 미칠 수 있다(Eric Dignum et al., 2022)는 점에서 ‘우리 눈에 보이지 않는 학교 선호에 대한 자기 강화(self-reinforcement) 구조’를 생각해 볼 수 있다.
3. 학교규모 국지적 양극화 현상에 대한 정책적 대응의 전제조건
본고에서는 서울시에서 나타나고 있는 학교규모의 국지적 양극화 현상이 무엇인지 시론적으로 논의하고 있다. 이하 검토하게 되는 정책적 대응에 대한 전제조건 검토는 시론적 수준에서 제시한 것으로 추후 더욱 활발한 논의가 필요할 것으로 생각된다.
정책적 대응이 가능한가?
먼저, 학교규모의 국지적 양극화 현상 해소에 대한 고민에 앞서 과연 정책적으로 대응이 가능한가부터 검토하도록 한다. 주거분리에 대한 토마스 셸링의 주거 분리(segregation) 모델에서 제시된 것처럼 주거 분리에 따른 통합 정책은 정책 결정자의 의지대로 움직여 나가기 어렵다는 점을 보여주었다. 이것은 정책 결정자는 모종의 바람직한 상황으로 정책이 전개되어 나가기를 바라지만, 실제 정책의 대상자들은 정책 결정자와 다른 방향으로 움직여 나갈 수 있다는 점을 시사한다. 앞서 검토한 학교규모의 국지적 양극화의 경우에도 정책 결정자는 국지적 양극화를 결코 의도하지 않았으나, 개별 학부모(학생)들의 학교에 대한 선호는 시간이 지나면서 거시적으로 일정한 경향(trend)을 보이게 되고 이와 같은 경향이 지속되면서 나타나는 현상으로 볼 수 있다.
이와 같은 학부모(학생)의 거시적인 경향은 정책으로 쉽게 유도하거나 통제하기 어렵다. 무엇보다 학교규모 양극화와 같은 거시적인 경향은 누가 의도한 것이 아니라 주거 지역에 대한 개개인의 선호(선택)에 따라 나타났기 때문에 교육 정책적 대응만으로는 한계가 있다. 요컨대, 단기적인 정책적 대응 제시보다 중·장기적인 정책 수립에 대한 고민이 필요하며 학교교육 분야의 데이터를 포함하여 지역의 인구·사회·문화·산업 등 유관 분야의 데이터를 주기적으로 수집·분석하고, 그 결과를 교육청만이 아니라 지자체, 지역 주민과 공유해야 한다.
국지적 양극화 지구 내 소규모학교에 대한 지원 방향은?
학교알리미에 공시된 2023년 기준 서울시 관내 602개 초등학교 가운데 가장 규모가 작은 초등학교는 10학급, 학생 수 89명이다. 지방의 경우 6학급 미만의 소규모학교가 상당하며 경우에 따라 2개 학년이 1개 학급으로 편성되어 운영되는 ‘복식학급’으로 구성된 소규모학교도 있고, 단위학교가 아닌 분교장으로 운영되는 학교도 있다. 서울의 경우 전통적으로 소규모학교의 수가 적은 광역자치단체로 지방의 소규모학교 정책을 그대로 적용하기에는 한계가 있다. 무엇보다 서울의 상황에 적합한 소규모학교 지원 정책을 고민할 필요가 있다. 특히 앞서 논의한 것처럼 국지적 양극화 지구(지역)가 향후에도 더욱 확연하게 나타날 개연성이 높기 때문에 이에 대한 선제적 대응이 필요하다.
규모가 작은 소규모학교는 장점도 있지만, 학생 수와 교직원 수가 적기 때문에 소규모학교만 가지고 있는 단점7도 있다. 일반적으로 정책 결정자라면 규모가 작은 학교가 가지고 있는 단점을 최소화하고 정책적 지원을 통하여 효과를 극대화하고자 하는 것은 당연하다. 그동안 우리나라에서 소규모학교에 대한 지원은 주로 해당 소규모학교에 재정을 직접 지원하는 정책이 중심이 되어왔다. 소규모학교에 어떠한 지원이 필요하고 해당 학교의 교육과정 운영과 수업에 어떠한 지원이 필요한가에 대한 고민보다 단위 소규모학교에 직접 재정을 지원하는 방식을 취해왔다. 그런데 소규모학교는 교직원 수가 적을 뿐만 아니라 국가수준교육과정, 국가시책사업, 시·도교육청 정책 사업 등 ‘단위학교’이기 때문에 수행해야 하는 고유업무도 존재한다. 이와 같은 상황에서 소규모학교에 대한 추가 재정지원은 적은 수의 교직원으로 보다 많은 업무를 처리해야 하는 ‘눈에 보이지 않는 악순환 고리’로 작동하게 된다는 점에서 가급적 소규모학교에서는 행정업무 자체를 제로화하거나 별도의 지원조직을 통해서 학교의 업무가 처리되는 방안을 고민할 필요가 있다(권순형 외, 2021).
서울특별시교육청만의 노력으로 해결 가능한가?
앞서 검토한 것처럼 학교규모의 국지적 양극화 문제는 학교교육의 내재적 요인보다 외재적 요인에 의한 결과로 볼 수 있다. 특히 학부모(학생)의 학교에 대한 개인적인 선호와 이와 같은 선호의 집합적인 경향이 긴 시간 속에서 만들어진 결과로 이해될 수 있다. 무엇보다 학교규모의 국지적 양극화가 확연하게 드러난 지역은 사회·문화적 요인을 포함하여 보다 복잡한 요인이 개입되어 있기 때문에 교육·학예에 대한 권한을 가지고 있는 교육감과 교육청 차원에서 해결되기 어려운 속성도 지니고 있다. 또한 학교규모의 국지적 양극화는 지역의 인구 이동 및 주거지 등의 문제라 지방자치단체만 주도적으로 나서서 해결하기도 어렵다. 따라서 가능하다면 이와 같은 지역에는 「(가칭)지역사회 연계 학교규모 협의체」를 구성하고 이와 같은 지역의 교육격차, 국지적 양극화 심화, 소규모학교 운영상 난점 등에 대해서 보다 심도 있는 논의가 시작될 필요가 있다. 학교규모가 국지적으로 양극화되고 있는 현실에 대한 이해를 시작으로 이로부터 파생되는 다양한 문제에 대한 공론화와 정책 대상자인 서울시민과 학부모의 관심과 이해를 통해 해결의 실마리를 찾아야 한다.
4. 나가면서
한국 사회에서 학령인구 감소는 기정사실로 받아들여지고 있고, 초·중등학교 학생 수는 지난 1982년1,000만 명을 정점으로 지속적으로 감소하였고, 이 경향은 지속될 것이라는 점은 앞서 언급하였다. 이와 같은 상황 속에서 수도 서울의 학교규모 지형도는 지방의 학교규모 지형도와 다른 모습으로 나타나게 될 것이며, 본고에서는 ‘학교규모의 국지적 양극화’라는 관점에서 시론적 수준의 논의를 전개하였다. 본고에서 제언한 몇 가지 내용들은 국지적 양극화 해소를 위한 절대적인 정책 대안은 아니다. 서울시에서 국지적 양극화 문제를 이해하고 풀어나가기 위한 전제조건 가운데 일부를 제시한 것에 불과하다. 향후 이와 관련된 내용이 공론화되고 더욱 활발하게 논의되어 사회적 공감대 아래 정책이 수립되길 기대해 본다.
- 이하, 2012-2022년 서울시 초등학교 및 중학교 학교규모 변화에 대한 내용은 한국교육개발원 교육통계센터의 자료를 활용하였으며, 2035년 학생 수 예측도 이 자료에 기반하여 예측모형을 설계하여 예측하였음.
- 중학교의 이와 같은 큰 감소폭은 향후 5년 이내 서울시 고등학교에 영향을 미치게 된다. 즉, 향후 5년 이내 서울시 관내 고등학교에서 전반적으로 학급 수 감소가 나타날 가능성이 높다.
- <그림 3>의 범례 기준은 2023년 현재 서울특별시교육청의 ‘2023~2027학년도 학생배치 계획’에 제시된 초등학교 학교규모 구분(소규모, 중소, 지속가능학교, 중대, 과대화, 과대 등) 6단계 기준이다.
- 시사IN의 기사(2023. 6. 28.)로 제시된 ‘폐교 옆 콩나물 시루 불균형 소멸의 역설’에 대한 내용 역시 학교규모의 국지적 양극화에 대한 내용이라 할 수 있다. 보다 자세한 내용은 ‘https://www.sisain.co.kr/news/articleView.html?idxno=50523’ 참조.
- 교사의 질적 수준, 교육과정, 교육재정 등이 학교교육의 내재적 조건이라 명명해 볼 수 있다. 무엇보다 우리나라의 초등학교와 중학교의 경우 의무교육기관으로 운영되기 때문에 ‘적어도’ 학교 간 큰 차이는 없는 것으로 볼 수 있다.
- 서울특별시 초등학교의 경우 학부모(학생)이 학교를 직접 선택하는 것은 아니다. 다만, 학부모(학생)이 거주지 이전을 통하여 이전한 지역의 학교로 입학하거나 전입학 하는 경우가 있다. 즉, 내가 거주하고 있는 지역에서 직접적으로 학교를 선택하는 것이 아니라, 거주지 이전을 통하여 간접적으로 학교를 선택하는 것으로 볼 수 있다. 본고에서는 거주지 이전을 통한 학교의 입학 또는 전입을 학교선택으로 이해하도록 한다.
- 소규모학교와 대규모학교의 장점과 단점에 대해서는 권순형 외(2021)의 67-68쪽 참조.