‘더불어숲 교육’ 속에서의 학교자율운영체제 의의와 과제

｜황준성

“서울교육은 ‘더불어숲 교육’을 지향합니다.”

현재 서울교육의 지향점을 한마디로 정의 한다면 ‘더불어숲’의 교육이다. 그리고 ‘더불어 숲 교육’이란 민주성·공정성·다원성에 기초한 공동체적 교육으로 나무 한 그루 한 그루도 소중히 여기면서 함께 숲을 이루어 공동체의 가치도 놓치지 않는 교육(조희연, 2017)을 말한다. 개인적으로 교육에 있어서 이만큼 멋있는 말이 또 있을까 싶다. 학생 개개인의 특성을 존중 하면서 공동체적 가치도 함께 지켜가겠다고 하니 그러하다. 그런데 ‘더불어숲 교육’, 이것은 멋있는 만큼 결코 쉽지 않은 과제이기도 하다. 자유와 평등의 조화 그리고, 수월성과 형평성의 조화 라는 것이 현대 사회를 살아가는 우리들에게 지속적으로 풀어가야 하는 과제로 남아있는 것과 같은 맥락에서 말이다.
서울특별시교육청은 이와 같은 ‘더불어숲 교육’을 통해 혁신교육에서 혁신미래교육으로 지평을 넓히고, 불공정하고 불평등한 교육적폐를 해소하고 정의롭고 따뜻한 서울교육을 만들어 감에 더하여, 2017년을 학교자율운영체제의 원년으로 삼아 분권과 자율이 넘치는 학교를 만들 겠다고 한다(조희연, 2017). 이와 관련하여 이 글에서는 ‘더불어숲 교육’ 속에서의 학교자율 운영체제 의의와 과제를 간략하게나마 살펴 보고자 한다.

학교자율운영체제란 무엇인가?

학교자율운영체제의 개념 그 자체가 우리에게 생소한 것은 아니다. 오래 전부터 ‘학교자율화 정책’ 또는 ‘단위학교 자율(또는 책임) 경영제 (School Based Management)’ 등의 용어를 빌려 그 취지와 이념은 우리들에게 이미 상당 부분 각인되어 있는 것이다. 즉, 단위학교에 자율성을 부여함으로써 교육부, 교육청 등 교육 행정기관이 아니라 교육활동이 실제로 이루어 지는 단위학교가 우리 교육체제의 뿌리이며 중심으로 다시금 자리잡도록 하는 것이다. 그리고 이것은 학교의 규모나 여건 그리고 구성원 들의 요구와 역량이 다양한 오늘날의 교육체제 전반의 여건을 고려할 때, 아무리 좋은 정책 이라도 일방적이며 획일적인 집행을 통해서는 학교 현장에 제대로 착근할 수 없음에 대한 반성에서 비롯된 것이기도 하다.
그런데 서울특별시교육청이 강조하는 ‘학교 자율운영체제’는 기존의 것과는 또 다른 가치를 담고 있다. 서울특별시교육청은 ‘학교자율운 영체제’를 “학교가 희망하고 교육공동체가 기대 하는 교육수요 및 학교현안을 학교 교육공동체의 자율성을 바탕으로 학교 스스로 결정하고 책임 지는 학교 운영체제(조희연, 2017)”로 정의내리고 있다. 그런데 이와 같은 개념은 기존의 것들이 학교장 중심의 자율을 강조하면서 학교장의 독점적인 권한 남용의 문제를 우려했던 것과 달리 학교공동체 중심의 자율을 강조한다는 점에서 차이가 있다. 더 이상 과거와 같이 국가 에서 시·도교육청으로 그리고 학교장으로 그 주체만 바뀌고 학생·학부모 그리고 다수의 교사들은 정해지는 바에 따라 수동적으로 움직일 수밖에 없는 것이 아니라 교원, 학생·학부모 그리고 지역사회인사들이 함께 결정의 주체, 활동의 주체, 책임의 주체가 되도록 하자는 것 이다. 이것은 서울특별시교육청이 기본적으로 ‘학생자치의 활성화 정책’과 함께 ‘학부모회 지원 사업’ 그리고 지역·마을과 함께하는 교육을 강조함을 통해 확인할 수 있다.

왜, 학교자율운영체제인가?

학교자율운영체제는 기본적으로 사회의 변화에 따른 학교의 교육적 책무성을 다하기 위한 기제의 마련이라는 측면에서 시작되었다고 할 것이다. 우리 사회는 하루가 다르게 변화 하고 있다. 그리고 그 변화는 우리의 학교교육이 지금과 같은 중앙집중적이며 획일화된, 그래서 융통성과 탄력성이 결여된 체제로서는 더 이상 국민도 국가도 만족시킬 수 없음을 명확히 보여 주고 있다. 즉, 국가 사회는 하루가 다르게 다원 화되어 가고 있으며 그 속에서 국민들의 요구 또한 변해가고 있는 바, 이와 같은 다양하고 가변적인 요구들을 충족시켜주기 위해서 필요한 학교운영의 탄력성과 학교교육의 유연성을 확보할 수 있는 길이 학교자율운영체제인 것이다. 나아가 학교자율운영체제를 통해서 우리의 학교 교육은 소위 4차 산업혁명시대에 요청되는 창의적 교육으로 자연스럽게 변모해갈 수 있는 것이다. 따라서 학교자율운영체제에서는 법적 으로 금지된 것이 아니라면, 교육적으로 학생의 이익에 반하는 것이 아니라면 교원의 선택, 학생· 학부모 나아가 지역사회의 요구를 적극적으로 “서울교육은 ‘더불어숲 교육’을 지향합니다.” 09 권두칼럼 권 두 칼 럼 ‘더불어숲 교육’속에서의 학교자율운영체제 의의와 과제 2017 Autumn Vol. 228 2017 Autumn Vol. 228 08 수용해나갈 수 있어야 한다.
한편, 서울만 하더라도 도심과 기타 지역 간에 그리고 도심이라고 하더라도 구도심과 신도심 사이에 학교를 둘러싸고 있는 사회문화적 환경과 학교교육에 대한 요구의 우선순위가 매우 다른 것이 현실이다.
학교자율운영체제는 학교가 지역사회로부터 더 이상 고립되지 않고 지역사회와 하나가 되어 학생들에게 보다 풍부한 교육을 수행할 수 있는 중요한 계기를 제공할 것이다. 우선, 학교공동 체의 구성원으로 학부모들은 물론이며 지역 사회의 다양한 인사들이 참여함으로써 전국적 으로 획일화된 교육이 아닌 지역적 특성이 반영 된 현장감 있는 교육을 지향하고 실천할 수 있게 될 것이다. 그리고 이 과정에서 학교는 지역 사회의 인적·물적 자원을 자연스럽게 공유하게 됨으로써 향후 학교교육에서 더욱 강조되기를 기대받는 인성교육, 문·예·체 교육 영역에서 상대적으로 열악한 자원의 문제를 해결해 갈 수 있을 것이다.
그리고 이와 같은 과정 속에서 학교구성원들의 만족도가 그리고 조직 건강도가 뚜렷하게 개선 될 것이다. 학교자율운영체제는 계속적으로 강조되듯이 학교 구성원들과 지역사회의 적극 적인 참여를 기반으로 하는 바, 참여에 따른 주 체성, 자발성의 신장과 이에 따른 직무 및 조직 에 대한 만족도도 함께 향상될 것으로 기대되기 때문이다.

학교자율운영체제의 전제조건은 무엇인가?

학교자율운영체제가 성공적으로 정착되기 위해서 선행되어야 할 전제조건들이 여러 가지 있지만 그중에서도 가장 대표적인 것은 학교운 영에 있어서 필요한 다양한 결정권한이 실질적 으로 단위학교로 이양되어야 한다는 것이다.
즉, 교육부와 교육청이 독과점하고 있는 교육행정권한을 단위학교로 적극 이양함으로써 학교가 그 구성원들과 함께 교육과정 및 학사, 인사, 재정, 시설 등 학교의 주요 운영에 있어 주된 결정의 주체가 될 수 있도록 하여야 한다. 이것은 학교의 운영이 교육부 및 교육청의 일방 적인 관료적 통제로부터 벗어날 수 있도록 함으 로써 학교가 교육행정기관에 종속된 것과 같은 작금의 잘못된 현실을 극복할 수 있는 계기도 될 것이다.
다만, 이와 같은 과정에서 단위학교로 권한이 이관될 때 그 방법은 행정권한의 위임(delegation) 이 아니라 이양(devolution)이 되어야 한다. 권한 자체를 법률상으로 완전히 옮기 는 이양의 형식을 취하여야만 해당 권한과 관련된 사무들 이 비로소 학교의 고유사 무화가 되고 교육행정기 관은 통제와 감독 중심 이 아닌 지원과 협조의 교육행정으로 전환될 수 있기 때문이다. 또한, 이 양되는 권한은 결코 지엽적 인 것들이 아니라 학교운영에 있어서 실질적으로 주요 결정 사항이 되어야 한다. 학교자율운영체 제가 단순히 단위학교로 귀찮은 일들을 떠넘기고 학교로 하여금 책임만 지도록 해서는 안 되는 것이다.
이와 같은 관점에서 서울특별시교육청의 ‘공모 사업 학교선택제의 전면적 시행’과 ‘행정혁신 시범교육청 운영’은 매우 의미 있다. 우선 공모 사업 학교선택제는 하향식 교육정책 집행의 관행에서 벗어나 학교가 결정한 사업, 필요로 하는 사업을 교육행정기관이 적극적으로 지원 하고 협조하겠다는 것으로, 행정혁신 시범교육청 운영은 교육지원청의 운영 방향과 관련하여 학 교가 ‘원’하는 것보다 ‘더’ 지원하고 봉사하는 교육행정 혁신으로 교육자치를 구현하고 ‘풀’어 가겠다는 소위 ‘원·더·풀’ 교육행정을 천명한 것으로(조희연, 2017), 이 둘은 향후 우리나라에 있어서 대표적인 단위학교 지향적 교육정책의 사례로 자리를 잡을 만하다.
이와 같은 관점에서 서울특별시교육청의 ‘공모 사업 학교선택제의 전면적 시행’과 ‘행정혁신 시범교육청 운영’은 매우 의미 있다. 우선 공모 사업 학교선택제는 하향식 교육정책 집행의 관행에서 벗어나 학교가 결정한 사업, 필요로 하는 사업을 교육행정기관이 적극적으로 지원 하고 협조하겠다는 것으로, 행정혁신 시범교육청 운영은 교육지원청의 운영 방향과 관련하여 학 교가 ‘원’하는 것보다 ‘더’ 지원하고 봉사하는 교육행정 혁신으로 교육자치를 구현하고 ‘풀’어 가겠다는 소위 ‘원·더·풀’ 교육행정을 천명한 것으로(조희연, 2017), 이 둘은 향후 우리나라에 있어서 대표적인 단위학교 지향적 교육정책의 사례로 자리를 잡을 만하다.
이와 같은 관점에서 서울특별시교육청의 ‘공모 사업 학교선택제의 전면적 시행’과 ‘행정혁신 시범교육청 운영’은 매우 의미 있다. 우선 공모 사업 학교선택제는 하향식 교육정책 집행의 관행에서 벗어나 학교가 결정한 사업, 필요로 하는 사업을 교육행정기관이 적극적으로 지원 하고 협조하겠다는 것으로, 행정혁신 시범교육청 운영은 교육지원청의 운영 방향과 관련하여 학 교가 ‘원’하는 것보다 ‘더’ 지원하고 봉사하는 교육행정 혁신으로 교육자치를 구현하고 ‘풀’어 가겠다는 소위 ‘원·더·풀’ 교육행정을 천명한 것으로(조희연, 2017), 이 둘은 향후 우리나라에 있어서 대표적인 단위학교 지향적 교육정책의 사례로 자리를 잡을 만하다.
우선 학교장은 물론 학교의 모든 교원들이 본인의 업무에 필요한 전문성을 신장시켜야 한다. 학교운영에 있어서 자율역량이라는 것 자체가 기본적으로 교원들의 교육 및 학교운영의 전문 성을 전제로 하기 때문이다. 서울특별시교육청이 ‘학교업무정상화 노력의 지속’을 학교자율운영 체제 구축과 관련하여 제시한 것도 이때문이다. 즉, 학교업무를 교육활동 중심으로 재구조화하는 학교업무정상화 정책이 올바로 추진된다는 것 자체가 교육행정의 불필요한 개입이 최소화되 면서 교원들 스스로 본연의 교육활동 전념을 통해 개인적이며 집단적인 자율역량을 키워가는 과정과 다름이 없기 때문이다.
이와 함께 학교자율운영체제는 ‘체제’라는 단어가 함의하고 있듯이 그 하위체제와의 상호 작용도 중요하므로, 하위체제 상호간 권한의 적정 배분과 자율도 중요하다. 이러한 점에서 학교 내에서의 ‘학생자치 활성화 정책’, ‘학부모회 지원 사업’도 학교구성원들의 자율역량 신장과 관련하여 매우 중요한 것으로 성공적인 진행이 담보되어야 할 것이다. 다만, 이미 학교에는 학교 운영위원회제도가 정착되어 나름의 기능을 수 행하고 있기 때문에 이 학교운영위원회제도가 학생자치 및 학부모회의 활성화와 어떻게 조화를 이루어가도록 할 것인가는 우리가 풀어야할 새 로운 과제일 수 있다. 그러나 이 또한 교육부나 교육청이 아닌 단위학교 차원에서 스스로 고민 하고 해결해 나가는 것이 지극히 타당할 것이다. 자유도 누려본 사람만이 누릴 수 있다고 하듯이 자율과 자치도 경험해보아야만 그 경험을 통해 역량을 키우고 성장해갈 수 있음을 잊지 말아야 할 것이다.
학교자율운영체제가 원활하게 돌아가기 위해 필요한 또 하나의 전제조건은 단위학교의 자율적 운영 기반을 갖추어 주는 것이다. 자율적 재량의 범위가 확대되고 구성원들의 자율역량이 신장 되었다고 하더라도 실제 학교에서 운영할 수 있는 물리적이며 재정적인 여건이 갖추어지지 않는 다면, 학교자율운영은 현실적으로 불가능하다. 이와 관련하여 학교재정의 안정적 확대가 필요 한데 이것은 기본적으로 단위학교 차원에서 해결할 수 있는 문제가 아니다. 따라서 국가와 지방자치단체가 학교재정을 확충할 수 있도록 보다 적극적으로 노력하고 가시적인 성과를 가져와야 한다. 아울러 전술한 ‘공모사업 학교 선택제의 전면적 시행’과 함께 현재와 같이 학교 재정을 학생 수 또는 학급 수 기준으로 획일적 으로 배정해주는 원칙에서 나아가 지역과 학교 여건 그리고 학교 단위의 운영계획 및 예산요구를 토대로 교육청과 학교 간의 협상과 조정을 통해 예산을 배정하는 방식도 검토할 필요가 있지 않나 싶다.

관련된 우려는 무엇이며 어떻게 지워나가야 하는가?

학교자율운영체제와 관련하여 예상되는 우려의 첫 번째는, 과거 단위학교책임경영제가 활발히 논의될 때에도 정부가 학교자율화정책을 추진 하던 때에도 그러하였듯이, 학교 내에서 학교장의 권한 독점 심화 문제이다. 그리고 실제 교육관 련법령을 살펴보면 학교 내 거의 모든 권한은 학교장에게 집중되어 있음을 확인할 수 있기 때문에 이러한 우려가 단순히 기우일 뿐이라고 말하기에 어려운 측면이 있는 것이 사실이다.
그러나 서울특별시교육청이 추진하는 학교 자율운영체제에서는 이러한 걱정은 잠시 접어 두어도 될 것 같다. 앞서 설명한 것과 같이 학교 자율운영체제는 그 개념과 가치부터 학교장 일인 중심이 아니라 전체 교원에 더하여 학생·학부모 그리고 지역사회가 함께하는 공동체의 자율· 자치이기 때문이다. 다만, 아직 관계법령의 정비가 필요한 부분도 있기 때문에 현재 기준으로 학교장에게 부여된 권한에 대한 재해석과 함께 실질적 공유 노력이 요청되는 것은 사실이다.
그러나 서울특별시교육청이 추진하는 학교 자율운영체제에서는 이러한 걱정은 잠시 접어 두어도 될 것 같다. 앞서 설명한 것과 같이 학교 자율운영체제는 그 개념과 가치부터 학교장 일인 중심이 아니라 전체 교원에 더하여 학생·학부모 그리고 지역사회가 함께하는 공동체의 자율· 자치이기 때문이다. 다만, 아직 관계법령의 정비가 필요한 부분도 있기 때문에 현재 기준으로 학교장에게 부여된 권한에 대한 재해석과 함께 실질적 공유 노력이 요청되는 것은 사실이다.
한편, 어떠한 영역이건 간에 새롭게 자율이 더해질 때에 이와 관련하여 제기되는 가장 큰 우려가 ‘책임’ 주체의 문제이다. 즉, 자율적 판단과 이에 따른 집행의 결과를 누가 책임질 것인가 하는 점이다. 물론 학교 구성원들이 공동으로 참여하여 결정하고 집행한 것에 대한 결과의 책임을 학교 구성원들 모두가 함께 부담 하는 것이 학교자율운영체제의 기본 개념인 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 학교 운영의 결과는 궁극적으로 학생들에게 기속되기 때문에 그리 간단하지만은 않은 것이다.
이러한 점 때문에 학교자율운영체제는 기본 적으로 ‘분권’과 ‘자율’이라는 가치를 넘어 ‘학생의 최대 이익’을 최고의 가치와 이념으로 삼지 않으면 안 된다. 즉, 학교자율운영체제에 있어 자율은 ‘학생의 최대 이익’이라는 내재적 한계를 가지며, 이와 관련하여 자율의 범위는 합리적 수준에서 제한이 가능한 것이다. 그리고 이러한 맥락에서 학교자율운영체제에서도 학교는 학교 정보 공시제도, 학교평가제도 등을 통해 학교 운영의 모습을 지속적으로 공개하고 평가 받아야 한다.
그런데, 학교교육의 책무성과 관련되어 또 다른 우려가 있다. 그것은 학교자율운영체제가 자칫 학교 간 과도한 경쟁을 야기할 수 있다는 것이다. 물론 선의의 경쟁은 우리나라 전체의 학교교육력 제고라는 측면에서 바람직하다. 다만, 그 경쟁이 과도할 경우 특히, 일방적인 학력 경쟁으로 왜곡될 경우 학교교육의 다양성과 창의성을 제고하겠다는 본연의 취지와는 달리 자율이라는 보호막 속에서 학력 중심의 획일 화된 교육 그러면서도 학교 간 과도한 격차라는 문제점을 새롭게 야기할 수도 있다는 우려가 존재한다
따라서 서울특별시교육청은 이러한 우려가 현실이 되지 않도록 하여야 하며, 특히 유· 초·중등학교는 국민으로서 기본적으로 갖추 어야 할 자질을 가르치는 보통교육을 담당하고 있기 때문에 단위학교들의 교육이 적정 수준을 유지함은 물론 학교 간 격차가 지나치게 벌어지지 않도록 해야 할 책무가 있음을 잊어서는 안 될 것이다.
그리고 이것은 단위학교에 보다 많은 자율권이 부여된다고 하여 국가와 교육청의 학교교육에 대한 책임과 의무가 결코 약화되는 것이 아니라는 점을 말하는 것이기도 하다. 즉, 국가가 지방으로 관련 권한을 이양할 때 그러하였듯이 지방자치 단체가 단위학교로 권한을 이양할 때에도 시· 도교육청과 교육지원청의 역할과 책무는 더욱 합리적이면서도 정교하게 정리되어야 한다. 관련하여 학교자율화정책을 선도적으로 추진 하고 있는 서울특별시교육청이 본청, 교육지원청, 그리고 단위학교 간의 권한 배분과 학교 자율의 구체적 기준을 선도적으로 제시할 수 있다면 큰 의미가 있을 것이다.

더디지만 함께 가는 것도 필요하다.

과거의 학교자율화정책들은 주로 교육부의 권한을 시·도교육청으로 옮기는 것에 그쳐 학교에서 자율화를 체감하기에 역부족이었으며, 설사 학교로 그 권한이 넘어오더라도 학교장 개인에게 집중됨으로써 학교구성원들은 자율을 실감할 여지가 거의 없었다는 것이 일반적인 평가 이다. 이와 달리 서울특별시교육청이 추진하는 학교자율운영체제는 학교운영의 주요 결정 권한을 단위학교로 적극적으로 이양함을 통해 학교의 자율권을 강화한 토대 위에서 다시금 권 두 칼 럼 2017 Autumn Vol. 228 12 학교의 의사결정 및 운영 과정에 학교장을 비롯 한교원들뿐만 아니라 학생·학부모 그리고 지역사회 등 다양한 주체들을 제도적으로 참여 시키고자 하고 있다. 그리고 이 과정에서 분권과 자율의 실현뿐만 아니라 자연스럽게 교육수요자 및 지역의 요구를 충족시키면서 학교교육의 다양성과 창의성을 증대시키고자 하고 있다. 학교자율화정책이 추구하는 지향점에 대한 공감대는 이미 큰 틀에서 충분히 형성되어 있다. 다만, 세부 사항에 있어서는 사람마다 중요시 하는 가치가 다르고 본인의 위치에 따라서 이견이 있을 수 있음에 유의하여야 한다.
따라서 다수가 동의한다고 하여 모든 것을 지나치게 밀어붙이기식으로 추진하는 것은 경계되어야 한다. 더디지만 모두와 함께 간다는 자세를 견지할 필요가 있다. 이와 관련하여 우선 제시된 많은 세부 내용들의 상호 관련성들을 다시 한번 면밀히 검토한 후 중요하고 이견이 없는 것들부터 차분히 추진하여 그 성과들부터 구성 원들이 체감하도록 하고 그 과정에서 혹시 있을 수 있는 이견과 우려들을 차분히 제거해나가야 할 것이다. 백년지대계인 교육의 문제는 아무리 좋은 것이라고 하더라도 과하게 서두를 필요가 없다.