핀란드의 교육행정혁신과 시사점

신혜진 (뮤레파 이앤티, 대표)

이 글은 ‘신혜진 외(2018) 의 「학교자율운영체제 실현을 위한 교육행정혁신 국외사례 연구: 스웨덴, 핀란드를 중심으로」. 서울특별시교육청교육연구정보원. 서교연 2018-59’의 일부분을 중심으로 재구성함.

I. 들어가며

최근 학교자치 관점에서 교육자치 강화가 본격화되고 있고, 서울특별시교육청은 ‘자율과 분 권 실현을 위한 교육자치 강화’의 한 방안으로 학교자율운영체제를 강조하고 있다. 학교자율 운영체제 안착을 위해서는 민주주의를 기본으로 한 신뢰와 협력의 기저 하에 책무성, 자율성, 분권화 등의 요소가 학교행정을 구성하는 체제에서 효율적으로 작동하는 것이 중요하다. 뿐 만 아니라, 중앙집권적 형태인 위계적 구조의 교육행정체제의 혁신이 동반되어야 하며, 단위 학교를 지원할 수 있는 교육행정 기관의 구체적 역할 수립이 필요하다. 이러한 배경에 따라 필자는 중앙집권적 통치체제를 분권화시키면서 이전의 엄격한 계획 체제 및 규범 체제를 버 리고, 지방자치 중심의 분권화·자율화 체제를 구축한 핀란드의 사례를 통해 한국의 학교자 율운영체제 안착을 위한 교육행정혁신에 관한 시사점을 도출해 보고자 한다. 아래의 표를 바탕으로 이 글에서는 핀란드의 교육과정, 교육재정, 교육인사 영역을 중심으로 학교자율운영 체제가 추구해야 하는 책무성, 자율성, 분권화의 관점이 국가수준, 지자체수준, 학교수준의 교육행정체제 하에서 어떻게 실현되고 있는지를 알아보고자 한다.

II. 핀란드의 교육행정혁신

1. 교육행정혁신을 위한 교육개혁 과정

이 부분은 「2018 한국-핀란드 교육 국제 세미나」 자료집에 수록된 ElinaL ehto-Häggroth (2018)의 발제자료를 참고하여 요약함.

핀란드의 교육행정혁신을 탐색함에 있어, 먼저, 핀란드의 주요 교육개혁 과정을 살펴보고자 한 다. 핀란드의 경우 제 2차 세계대전 이후인 1950년대는 경제적인 불안정한 시기로, 복지가 강조되 었으며, 이에 따라 교육에서도 평등한 교육기회가 주요 이슈가 되었다. 그리고 이 시기 핀란드의 초 등학교는 주(State)단위 소속이었으며, 중학교와 고등학교는 개인소유(private owner)였다. 이후 1963년 중학교와 고등학교가 통합된 새로운 종합학교인 ‘peruskoulu’가 의회에서 통과됨에 따라 현재 종합학교라고 불리우는 새로운 교육시스템이 도입되었고, 이는 핀란드의 첫 번째 중요한 교육 개혁이라 할 수 있다. 종합학교 체제는 기존에 분리되어 운영되었던 초등학교, 중학교, 고등학교 체 제를 초등학교와 중학교 교육단계를 하나의 학교단계로 통합한 체제를 의미한다. 새로운 종합학교 체제인 ‘peruskoulu’는 1972년부터 1978년까지 점진적으로 확장되었으며, 주(state)정부의 역할은 학교에 일부 보조금을 교부하는 것이었다. 이 시기의 사립학교와 주립학교들은 모두 공영화되었으며, 학교 교육과정도 국가차원의 교육과정으로 운영되었다. 이러한 종합학교라는 새로운 교육체제 의 등장은 정치가에 의한 교육정책 의제로 빠르게 추진된 것이 아니라 교사를 포함한 교육공동체 중 심의 의견수렴, 교육 관련 전문가 및 학자가 진행한 수많은 연구를 중심으로 도입되었다. 단시간에 추진된 것이 아니라 장기간의 점진적 정책도입의 과정을 통해 안착된 것이다.

핀란드의 두 번째 중요한 교육개혁으로는 국가교육과정의 개편을 들 수 있다. 1994년에 실 시된 국가교육과정 개편에서 주목할 점은 교육과정 설계 및 운영 단계에서 학교와 지자체의 적극적인 역할이 중요한 부분을 차지하였다는 것이다. 학교가 변화함에 있어, 국가나 주정부 중심이 아닌 개별학교가 주축이 되어 교육과정의 개혁이 추진되었다는 점이다. 학교는 다른 학교들, 학부모와 지역사회 구성원들과 함께 협력할 것을 권장하였다. 이 과정에서 분권화· 학교자치가 증가하게 되었으며 학교 정체성이 강해졌다. 이후 2000년대부터는 무엇보다 최 적의 학습 환경을 장려하고 학생들이 교육적 목표에 도달할 수 있도록 다양한 교육관련 자료 를 제공하는 등 교수학습 활동이 강조되었다. 2016년에는 의무기본교육을 위한 새로운 교육 과정이 시행되었는데, 이 시기에는 지역교육과정은 지자체에 소속된 모든 학교를 위한 기본 틀을 제공하는 것이 주요 역할이었으며, 개별학교 수준에서는 학교교육과정에 대한 매일의 일정 및 일과를 결정하였다. 지자체 간의 차이점과 특정 지자체 내에 속한 다른 학교들의 개 별화된 수요는 존중되었다. 동시에 국가차원의 공통 틀은 국가 전체의 교육에 대한 평등을 향 상시키는 것으로 더욱 강조되었다. 이러한 과정은 다음과 같이 요약된다.

2. ‘자율성, 분권화, 책무성’의 관점에서 본 교육행정혁신

핀란드는 종합학교 개혁과정에서 “몇몇을 위한 학교가 아닌 모두를 위한 좋은 학교가 교육 을 이끄는 핵심가치가 된다.”, “개혁은 진화적이지 혁명적인 것이 아니다.”, “성공적인 학교는 사회정치적으로, 문화적으로, 경제적으로 연결되어 있으며 이는 우리 모두의 책임이다.”, “지 역 차원의 교사 및 행정가, 그리고 그들의 지식, 이해 및 모범실천사례에 기반한 현장으로부 터의 전문성에 대한 존중은 교육개혁을 위한 비전구축과 합의의 중심이다.” 라는 원칙으로 추 진되었다(Lorraine Frassinelli Ell (2012). Educational Reform in Finland).
단위학교의 자율성은 상당히 오랜 기간 동안 보장받으며 운영되었다. 구체적인 사례로 1980년대 초에 실시된 학교감사 폐지 및 1990년대의 교과서 국가검정의 폐지를 들 수 있으며, 교사는 자신의 교수활동에 상당한 자율성을 보장받고 있다. 핀란드 고등학교는 무학년제이고, 학생들은 학업에 관한 개별적인 선택의 기회를 더 많이 갖고 있기 때문에 교사들은 학 생의 학업을 좀 더 면밀하게 살피고, 다목적 평가에 관심을 가지며, 새로운 국가교육과정의 요구에 부응할 수 있도록 자신의 전문성을 키울 수 있다. 자율성의 틀은 국가 핵심 교육과정 에 의해 주어지며 학교는 자신들의 필요에 맞게 핵심 교육과정을 완성한다. 이러한 과정에서 국내외 다른 학교들, 고등교육 기관(대학 등), 기업, 그리고 각종 단체 및 이해 관계자들과 연 계하고 협력하는 것을 필수로 여기고 있다.
교육행정혁신을 위한 주요 교육행정기관의 분권화는 체계적으로 운영되었다. 먼저 정부는 교육의 우선 순위, 최소 이수 시간 배당, 국가 핵심교육과정, 국고보조금 규모의 조율 등을 담 당하고 있다. 교육문화부는 일반계 고등학교 교육과 관련된 법률 제정을 준비하며, 지방행정 청은 일반계 고등학교 교육 분야와 관련이 있는 지역별 행정업무를 담당하고 있다. 국가교육 원은 교육문화부와 긴밀한 협조 하에 교육목표, 내용 및 방법을 개발하며 국가교육정책을 기 획하고 관장하는 기관이다. 이렇듯 핀란드의 중앙정부, 교육문화부, 국가교육원이 담당하고 있는 주요 기능을 정리하면 다음과 같다.

특히, 지역수준에서 일반계 고등학교 교육분야와 관련이 있는 업무는 지자체가 담당하고 있고, 지방행정청은 교사들에게 단기간의 직무 연수 제공 및 교육문화 서비스 제공, 학생 평가 에 대한 민원과 항의 및 시정 요구 등을 처리한다. 학교 운영의 책임은 교장과 교감에게 있으며, 교장은 학교를 운영함에 있어 예산, 인사, 학교문화 등 학교 교육의 전반을 책임지고 경영한다. 교감은 학교의 일상적인 운영에 많은 관여를 한다.
교감의 가장 중요한 역할은 학교 ‘교육과정 편제표(table of course)’를 작성하는 것으로, 이는 교사와 학생들이 협업하여 완성된다. 교사들은 학생들을 가르치고 평가하는 책임이 있 기에, 교수활동에 사용할 수업자료와 주제 및 과목의 접근법 등의 선택권을 보장받는다. 교 사들은 다양한 소위원회에 참여하고, 다양한 프로젝트 및 연수에 참여하는 방식으로 학교에 기여한다.

3. 교육과정, 교육재정, 교육인사를 중심으로 본 교육행정혁신

핀란드 국가교육원이 제공하는 국가 핵심 교육과정은 고등학교 교육의 보편적인 목표와 의 의, 학습의 개념, 학습의 목표, 그리고 다양한 교과의 필수적인 내용, 학생 상담과 복지, 평 가의 핵심내용 명시 등을 포함한다. 즉, 이는 지역과 학교 수준으로 적용되는 핵심적인 정보 이자 규정이며 가이드 라인이다. 각 학교는 그 학교만의 특성을 학교 수준 교육과정에 추가할 수 있으며 학교 수준의 교육과정은 교직원, 학생회, 학부모 그리고 다른 이해 관계자들의 협업을 통해 만들어진다. 교육과정의 자율화에 있어, 규모가 작은 학교와 지자체는 예산의 제약 으로 다양한 선택 교과의 제공이 어려울 수 있다. 교육재정의 규모가 큰 지자체의 경우라 하더라도 특정 강좌에 대한 수요가 낮을 경우 학교들이 번갈아 가면서 강좌를 개설하여 학생들 의 과목 선택권을 존중한다. 핀란드의 단위학교는 핵심 교육과정과 지역 수준 교육과정을 토대로 교육과정을 만들고, 지역 수준 교육과정의 운영계획을 작성하며, 지자체의 특정 위원회 에서 승인을 받는다. 학교는 강좌 개설, 강좌 개설 수, 관련 주제, 프로젝트 참여여부, 소위원 회 구성, 학생회 활동, 학교 규정, 시험 준비 및 감독, 진로 상담 및 보건 관리, 급식, 학부모와의 협력관계 등의 사항을 결정한다.

핀란드의 교육재정 운영은 별도로 이루어지는 것이 아니라 일반 재정에 통합되어 운영된다. 핀란드에서는 소득세를 중심으로 한 지자체 자체 세원이 교육예산의 상당 부분을 차지하고 있으며, 지자체 경제 규모에 따른 재정의 불균형은 국가보조금으로 보전해 주고 있다는 점 이 중요한 특징이다. 이에 전국적으로 학급규모를 정하기 보다 주어진 예산범위 안에서 지역 의 형편에 맞게 학교규모와 교원채용규모를 정함으로써 지역간 교육격차를 줄일 수 있게 된 다. 지자체는 가난한 지역에 위치한 학교나 특별지원이 필요한 학교에 과외의 예산을 배정하여 학교 간격차를 줄이고, 모든 학교 학생들이 균등한 교육기회를 누리도록 배려하고 있다. 핀란드의 교육재정은 예비 기초교육부터 고등교육까지 무상으로 제공된다. 대부분의 기초교 육기관과 후기 중등교육기관은 정부와 지역자치단체로부터 재정적 지원을 받는다. 각 지역 은 인구 비율과 사회경제적 지위를 반영한 공식에 따라 자금을 지원받는다. 지역자치단체는 교육을 포함한 다양한 분야에 자금을 어떻게 분배할 것인지 민주적 절차를 따라 결정한다.
핀란드의 학교관리자는 교육인사에 상당한 자율성을 가지며, 다양한 업무에 대한 책임을 진다. 학교관리자는 지방자치단체에서 임명되며, 교사 자격증을 소지하여야 하며 석사 학위 이상이고, 교육행정과 교사 경험에 대한 증명을 소지하여야 한다. 학교관리자 연수 참여자격 에 대한 국가 차원의 제한은 없으며, 이는 지방자치단체의 권한이다. 대학교 학위 레벨의 교 육행정 프로그램이 예비 리더십 개발 프로그램으로 제공되며, 교육문화부에서 학교관리자 지 원을 위한 필요조건인 교육행정 관련 자격을 부여한다. 모든 고등학교 교사의 실질적인 고용 주는 해당 시가 된다. 따라서 특정 학교의 어느 교사가 담당하는 수업 시간이 줄어들면 인근 학교들은 이 교사에게 수업을 맡을 수 있는지를 확인한다. 해당 시는 고등학교 간에 협력관 계를 유지하고 있으며, 정기적인 교사 수요를 조사한다. 교사 채용의 필요는 교장이 판단하며, 지역 교육당국이 관여하는 경우는 특히 교감을 임명하는 경우이다. 교감의 임명은 지자 체 담당 기관의 장과 경제발전위원회의 승인을 받아야 한다. 국가법에는 행정 업무, 재정 관 리, 교육 업무(학생 평가, 교사 평가), 인사 관리와 수업 등을 포함한 교장 업무의 가이드라인 을 제시하고 있다. 교장은 많은 업무를 담당하고 있기 때문에 교육 업무와 재정 관리 연수가 특히 중요하다. 학교 리더십 프로그램의 질을 보장함으로써 핀란드 전역 학교들의 역량을 키울 수 있다(OECD, 2013. Education policy outlook: Finland. OECD Publisher.).

III. 결론 및 시사점

지금까지 핀란드의 교육과정, 교육재정, 교육인사 영역을 중심으로 학교자율운영체제 안착을 위한 자율성, 분권화, 책무성의 개념이 어떻게 실현되고 있는지를 살펴보았다. 종합하면, 핀란드 교육 제도는 지방분권화의 형태를 따르며, 높은 수준의 권위와 책임이 지방자치단체 또는 공동지방자치단체에 이양되었다. 각 단위학교가 어느 수준의 자율성을 가질 것인가는 지역 당국에서 협의를 통해 먼저 결정되고, 높은 수준의 자율성이 부여된다. 이 연구가 설정 한 분석틀을 중심으로 분석결과를 구조화하면 다음과 같다.

핀란드의 교육행정혁신 과정과 시사점을 도출함에 있어 우리는 핀란드의 교육행정혁신이 다음의 세 가지 단계의 과정으로 진행되었음에 주목하여야 한다.
첫째, ‘신뢰기반 분위기 조성(1단계)’을 강조한 단계로, 연구에 기반한 교육정책을 통한 법 안 제안과 협력적 공동체 문화 조성, 이해관계자와의 지속적인 의견 수렴 과정 및 단위 학교 중심의 의사결정이 강조된 단계이다.
둘째, ‘교사전문성 지원중심(2단계)’을 강조한 단계로, 교수·학습에 대한 교사 전문성 신 장, 최적의 수업환경 제공, 전문성 신장을 위한 연수제공이 강조된 단계이다.
셋째, ‘자율화 안착 및 지원강화(3단계)’를 강조한 단계로 국가수준의 거시적 교육과정 틀 (national framework) 하에 지자체 수준의 자체 교육과정이 수립되고, 이를 중심으로 지자체 내 지역특화 교육과정을 제시하며, 단위학교 수준의 일과적 교육과정이 세부적으로 수립 되도록 학교를 지원하는 것이 강조된 단계이다.
즉, 핀란드는 특정 학교단위에서 반드시 수학하여야 하는 기본틀 하에서는 지자체 간, 학 교 간 교육과정 자율화가 담보되어 학교의 수요와 필요에 의한 교육공동체의 합의과정을 통 해 교육과정이 수립되는 것이 핵심이다. 핀란드 교육행정혁신 과정에서 강조된 점은 교육공 동체 간의 신뢰에 기반한 자율성 확대, 단위학교의 수요와 요구에 기반한 분권화 체제, 학교 간의 서열화를 위한 목적으로의 책무성 평가가 아닌 지원을 목적으로 하는 책무성 제도의 활 용이라는 점이다. 아울러 교육과정의 자율화가 학교 및 교사단위로 확장되었고, 학교와 교사 의 전문성을 신장하기 위한 국가차원의 지원방안 모색에 노력하고 있음을 주목하여야 한다.

핀란드는 교육행정이 일반행정에 통합된 국가로서 교육청이 분리된 교육행정 구조를 가진 우리나라와는 차이가 있다. 그러나 그러한 차이에 기반하여 통합행정과 분리행정 중 어느 것 이 더 효율적인 것인가를 논하기 보다는 다른 나라들은 어떤 형태로 학교를 지원하고 있는지, 우리의 행정체제 하에서는 무엇을 개선하여야 하는지에 주목할 필요가 있다. 특정 행정부 임 기 기간에 무조건 성과 위주로 정책을 입안하여, 보여주기 식의 교육정책을 추진하고 있는 것 은 아닌지 반성이 필요하며, 그러한 정책이 학교현장을 지원하고 있는지, 또 다른 과업으로 부담을 주고 있는 것은 아닌지를 함께 조망하고 개선해 나가야 한다. 단기간에 이루려는 성급함을 벗어나 장기적인 관점에서 현황을 돌아보고 문제의 본질을 파악하고, 이해 관계자들 이 함께 의견을 모아 합의점을 다각도로 조망하는 과정으로서의 행정혁신도 필요하다. 이러한 면에서 핀란드의 교육행정혁신과정에서 보여진 ‘신뢰기반’ 중심의 교육행정혁신 문화는 우 리 사회에 던지는 시사점이 크다. 우리 사회의 이면에 뿌리박힌 불신을 없애기 위한 절차로서 의 행정구조가 조직된 것은 아닌지 비판적 검토가 필요하며, 교육기관이 ‘교육’이 아닌 ‘행정’ 이 중심이 된 기관으로 오작동 하고 있는 것은 아닌지 심각하게 고민해 보아야 할 것이다.

참고문헌
신혜진·이동섭·이두희·김유리·최문형·최연수(2018). 학교자율운영체제 실현을 위한 교육행정혁신 국 외사례 연구: 스웨덴, 핀란드를 중심으로. 서울특별시교육청교육연구정보원. 서교연 2018-59.
Elina Lehto-H.ggroth(2018). The Finnish Education System: Where does it come from, where is it today. 2018 한국-핀란드 교육 국제 세미나자료집. 서울특별시교육청교육연구정보원.
Lorraine Frassinelli Ell(2012). Educational Reform in Finland.
OECD(2013). Education policy outlook: Finland. OECD Publisher.