글 : 조상식 / 동국대학교 교수
흔히 단위학교 내에서 교직원이 수행해야 할 업무는 기본적으로 교육활동, 교무행정, 일반행정의 3개 범주로 구분할 수 있다. 하지만 이 세 개의 업무 범주 상호간에는 중첩되는 영역이 존재할 수밖에 없다. 이러한 단위학교 업무의 특성은 구성원 상호간 업무 배분이 명확하게 이루어지기 어려운 구조적 요인이 되고 있다. 그 부정적인 귀결들 중의 가장 대표적인 것이 바로 교사의 업무가 과중되면서 교육 본연의 활동이 위축되고 있는 점이다. 따라서 교원의 학교 업무를 효율적으로 설계하기 위해서는 특별한 행정적 절차 혹은 매뉴얼이 필요하다. 학교업무를 경감하기 위한 방안을 설계하기 위해서는 이 세 가지 업무영역을 재구조화하는 것이 핵심적인 과제가 된다.
서정화(1981)는 교사의 직무를 필수업무, 보조업무, 잡무로 구분한 바 있다.
여기서 필수업무란 수업과 학생 지도를 포함하는 교육활동을 의미하고, 보조업무는 교육과정 운영과 교수-학습 활동에 직결되는 활동이며, 이 둘에 해당하지 않는 기타 업무는 잡무로 분류된다. 특히, 교원의 보조업무는 교육과정 운영에 직결되는 업무이지만 단순한 교육활동을 전개하는 데 필요한 보조적 업무로서 교수-학습 활동과 관련된 업무 처리, 자료 매체 준비, 학력 평가, 시설·재정관리, 대외 관계 업무, 기타 행정적 지원 활동을 지칭한다(주현준, 2015). 한편 교육과학기술부(2010)는 교원의 업무를 ‘교육과정 운영(교과, 특활, 재량활동)과 생활지도, 학급·학교경영, 연찬 활동 및 이와 직접 관련된 교육활동 일체’로 정의하고 있으며, 교원의 잡무는 ‘학교에서의 교과, 특별활동, 재량 활동 지도를 포함하는 교육과정 운영과 생활지도, 학급·학년·학교 경영 참여 기타 이와 직접 관련된 교육활동 이외의 업무로서 교육활동을 방해하는 업무’라고 정의하고 있다. 이러한 규정에서 보았을 때, 단위학교의 교원에게 요구되는 업무 경감의 범위와 내용은 다음의 <그림 1>에서 빗금 친 부분을 최소화 내지 제외하는 것과 관련이 있다.
학교 현장에서 교사들이 절실히 요구하는 행정업무 경감의 문제는 이미 2000년대 이전부터 줄기차게 있어 왔다. 이에 중앙정부 주도 하에 교원의 업무경감 정책이 설계되고 집행되기도 하였다. 그러다가 2000년대 이후에는 시·도교육청과 단위학교 간 상호관계를 중심으로 교원의 업무경감 시책이 설계되고 집행되고 있다.
2010년 이후 시·도교육청의 교원업무경감 종합계획 수립 내용을 중심으로 각 시도교육청의 교원 업무경감 접근방식과 그 변화 과정을 정리하여 제시하면 <표 1>과 같다.
< 표 1>에서 발견되는 흥미로운 사실은 다음과 같다. 여러 시·도교육청은 교원의 업무경감 대상 집단의 범위를 점차 교사에서 교원으로 확대하여 왔고, 최근에는 학교 전체 차원 또는 교직원으로 확장하면서 동시에 그 행정업무 경감이라는 정책적 목표가 ‘교육업무정상화’라는 좀 더 포괄적인 차원으로 접근하고 있다는 점이다. 이러한 접근방식의 변화 이면에는 물론 교사 또는 교원의 업무경감을 위해 비정규직 교무행정 지원인력 배치가 확대되면서 단위학교 내 인적구성의 다양화와 업무배분을 둘러싼 그룹간의 갈등이라는 사회문제가 놓여 있으며, 이를 합리적으로 해결하기 위한 대응 노력을 반영하고 있다. 하지만 다른 한편으로 학교의 모든 역량을 학생 교육에 집중함으로써 교육의 본질에 맞는 정상적인 학교 상을 정립하자는 교육 정책적 패러다임의 변화를 반영하는 것이기도 하다. 다시 말해서 지금까지 양적인 접근에 초점을 둔 ‘업무 경감’ 혹은 ‘행정업무 경감’을 넘어 학교 전체 차원에서의 업무 재구조화 관점으로 학교 조직 및 문화의 변화된 패러다임을 보여주고 있다.
학교업무정상화를 추구하기 위한 구체적인 방안은 학교 업무를 교사의 교육활동 중심 혹은 학생교육 중심으로 재구조화하는 데 있다. 이를 교육청과 단위학교라는 두 측면에서 설명할 수 있다.
먼저 교육청이 가지는 과제는 다음과 같이 세 가지 차원에서 찾을 수 있다. 첫째, 단위학교 업무를 교수학습, 교무행정, 일반 행정, 교육청 이관업무로 구분한 부서별 업무의 분류 기준을 작성하고 공유해야만 한다. 둘째, 학교업무를 명확하게 하고 업무분장을 표준화하며 예시 안을 검토한 후, 각급 학교에 전달하여 활용하도록 안내해야만 한다. 셋째, 다양한 연구자 집단과 각 시·도교육청에서 개발한 교직원 업무경감과 관련된 매뉴얼들을 정리하여 단위학교에 보급한다. 교육청은 기본적인 표준화를 제시할 때, 세부적인 사무분장은 학교별로 자체 조정하도록 하는 것이 바람직하다. 그러면서 학급 담임교사에게 행정 업무의 부과를 최소화하게 하고, 교무행정업무는 부장 교사 또는 비(非)담임 교사가 전담할 수 있는 체제를 구축하게 하며, 기간제 교사도 정규교원에 준하는 업무분장을 권고하고, 학년부 중심의 학교 운영 체제를 구축하게 하는 지침은 기본적인 최소 가이드로 제시한다.
지금까지 많은 연구팀에서 제안한 학교업무경감과 관련된 매뉴얼을 교육청 내에 미리 구성한 「행정경감 TF팀」이 종합적으로 검토하여 관내 학교의 특성을 고려한 「학교업무분류 예시」를 단위학교에 제공한다. 그 기본적인 방침은 다음과 같이 정하는 것이 효율적이다. 첫째, 교육 및 학급운영과 관련된 업무는 교사 본연의 활동이므로 학급 담임 교사가 담당하는 것이 원칙이다. 둘째, 교무행정업무는 그 업무의 성격이나 학교 여건에 따라 학교의 부서 또는 교무행정지원팀에서 담당할 것을 권고한다. 이를 위해 교무행정지원팀에 소속된 담당교사의 수업시수를 조정하고, 감소된 수업시수는 담임교사들이 분담하도록 할 필요가 있다. 셋째, 일반 행정업무는 기본적으로 행정실에서 담당하는 것이 원칙이다. 교사중심 활동 이외의 업무는 전담인력이 담당하는 교육업무로 분장하고, 교육중심 학교시스템 구축 모니터링 단(團)을 운영하는 방안도 추천할 만하다. 이때 교무실과 행정실 간의 갈등 문제는 충분히 예상되기 때문에 이 문제를 해결하는 방안도 별도로 마련할 필요가 있다. 결국 단위학교는 수업 및 생활지도 중심의 학교 조직을 운영하는 것이 핵심적인 과제가 된다. 이에 행정업무 전담 교사제를 시행하거나, 담임교사(초등) 및 수업전담교사(중등)에게 행정업무의 부담을 없애주는 방안을 모색해야만 한다.
단위학교에서 요구되는 학교업무정상화의 기본적인 방안은 다음과 같이 세 가지 측면에서 설명할 수 있다. 첫째, 지금까지 부장 중심의 행정기능체제를 학급담임 및 교과운영 중심의 교육활동체제로 전환하는 것이 필요하다. 물론 이는 각 급 학교가 자율적으로 결정할 사항이지만 다음과 같은 실천적인 과제가 실현되어야만 한다. 먼저 학생지도 및 관리에 중점을 둔 ‘학급담임부’와 교수기능에 중심을 둔 ‘교과운영부’를 학교의 중심 조직으로 재편해야만 한다. 다음으로, 교무지원팀에서 교무행정지원 기능을 담당할 경우 점진적으로 교수-학습 및 학생지도 중심으로 조정할 필요가 있다. 마지막으로 학급담임교사의 업무분장을 지양하고, 비담임 교사를 중심으로 학교 주요업무를 우선 분장하면서 동시에 학교 주요 업무를 전체 교사들에게 균등하게 분장해야만 한다. 둘째, 단위학교는 각종 학교업무 경감과 관련된 매뉴얼을 기초로 하여 업무구조를 재구조화할 필요가 있다. 이는 교육청이 행정적으로 권고하는 기본 방침과 동일하다.
이를테면 교육 및 학급운영 업무는 교사 본연의 활동이므로 학급 담임 교사가 담당하게 하고, 교무지원(행정)업무는 학교 여건에 따라 학교의 부서 또는 교무행정지원팀에서 담당하게 하며, 일반 행정업무는 행정실에서 담당하는 것을 원칙으로 한다. 셋째, 교감을 중심으로 한 단위학교 교무행정업무지원팀을 구성하여 이를 중심으로 한 학교업무의 재구조화가 요구된다. 이에 구체적인 실천방안으로서, 교무행정업무지원팀을 구성할 때, 비담임 교사를 교무행정부서에 배치하게 한다. 또한 교과과정 중심으로 업무가 구성될 경우 담임교사는 학년에 배치하도록 권장하여 기획부서로서 교무나 연구부서에 배치하는 것을 지양한다. 이는 적지 않은 혁신학교들에서 이미 시행되고 있기에 참조할 만하다.
학교업무정상화를 추구하기 위한 구체적인 방안이 성공하기 위해서는 업무 분장표를 표준화할 필요가 있다. 이를 교육청과 단위학교로 구분하여 설명하면 다음과 같다.
먼저 교육청은 학교업무구분, 행정업무, 행정실무사 업무 등의 표준안을 작성함으로써 교육활동 업무나 지원(교무행정)업무에 적용하는 데 업무분장의 합리성을 제고할 수 있다. 이에 교사가 해야 할 업무를 교육업무와 교육지원업무, 담임, 비담임, 중요업무와 보조(이관)업무 등으로 구분해야 한다. 아울러 학교 급별, 규모별, 업무분장 표준안, 단위학교 부서별 업무 분류의 기준을 제시해야 한다. 이러한 과제를 구체적으로 나열하면 다음과 같다.
단위학교 차원에서 업무분장표를 마련하는 과제는 다음과 같다.
교육청이나 단위학교에 공통적으로 등장하는 예민한 과제는, 현재 행정실무사 혹은 교무행정사 등의 직제가 가지는 불안전한 신분 및 열악한 처우 문제인데, 이는 법적, 행정적 사안이기에 정책적인 과정을 통해 해결되어야 하는 쉽지 않은 문제이다. 차후에 그리고 장기적으로 이 사안으로 인해 불필요하고 소모적인 대립을 초래하는 것을 미연에 방지하기 위한 큰 그림에서의 해결책이 요구된다. 이는 중앙행정 및 지방행정 관청차원에서의 과제로 볼 수 있다.
학교업무정상화를 위해서는 학교 조직을 재편성하여야만 한다. 왜냐하면 업무는 사람이 하는 것이기에 효율적인 인력의 배치가 핵심적인 관건이기 때문이다. 이를 교무행정 전담조직 구성 및 운영과 교무행정사의 확대 배치 그리고 인적 자원의 관리 차원에서 설명할 수 있다.
먼저 교무행정지원팀을 구성하여 운영하는 것이 학교조직을 재편성하는 데 있어서 가장 핵심적인 과제이다. 왜냐하면 교무행정 전담조직을 구성, 운영해야만 교사가 본연의 교육활동 업무에 집중할 수 있는 조직 환경을 조성할 수 있기 때문이다. 결국 교무행정 전담조직의 구성 및 운영은 교사 행정업무 경감을 위한 핵심 시책임에 틀림없다. 단위학교별 교무행정지원팀 모델과 전담조직 구성 비율 등은 현재 각 시·도교육청별로 다양한 방식으로 운영되고 있으며, 교무행정전담조직의 구성방식과 지원인력 배치기준 및 규모 등에 있어서도 각 시·도교육청 단위별로 다양한 형태를 띠고 있다. 또한 일부 시·도교육청에서는 교무행정지원팀 구성을 통해 달성하고자 하는 정책목표를 담임교사 행정업무 제로(zero)화라는 분명한 가시적 정량목표로 설정하고 있다. 이러한 성과 목표를 부분적으로 이미 달성한 사례가 있는 반면에, 일부 시·도교육청에서는 이러한 정량적 목표를 설정하지 않은 경우도 있다. 아마도 정량적, 가시적 목표설정에 대한 각 시·도교육청 간의 입장 차이가 존재한다고 할 수 있다. 정책 목표를 지나치게 가시적인 정량목표로 설정하게 되면 형식이 내용을 지배하는 가치전도 관행도 초래할 수 있기에 유의해야만 한다.
학교업무를 정상화하는 데 있어서 학교 행정의 가장 중요한 파트너이자 인적 자원은 바로 교무행정사로 대표되는 행정 전담인력이다. 이들을 확대, 배치하는 것이 현장의 공통된 의견이며 가장 합리적인 방안임에 틀림없다.
교육청은 교무행정사(행정실무사)를 채용하는 데 기준 및 원칙을 일괄 제시하고, 연도별 확대 배치 계획을 수립해야만 한다. 그리고 학급 수, 학생 수, 교직원 수 등과 같은 제반 여건을 고려하여 학교에 배치할 행정인력을 합리적으로 조정해야 하는데, 예산이나 우선순위 그리고 교무행정지원팀 운영 결과를 고려하여 적정한 방식으로 배치할 계획을 수립해야 한다. 구체적으로 학급 수를 기준으로 소규모학교에 우선적으로 배치하는 방안을 마련하되, 예컨대 초등학교는 15학급 이하 배치에서 30학급 이하 배치로 확대하거나 중·고등학교는 23학급 이하만 지원하는 배치 계획을 수립할 수도 있다. 이에 일부 교육청은 신규임용 및 직종 전환을 통해 배치 계획을 수립하는 경우도 있고, 직무 분석을 통해 직종 전환 재배치 원칙을 수립한 교육청도 있다. 일반적으로 교무, 과학, 전산, 교무행정실무원의 직종을 학교 자체적으로 통합하는 방안을 권장할 만하다. 또한 사업별 업무보조나 교원업무 보조 역할을 위해 학습보조 인턴교사를 운영하거나, 소규모학교 교무실의 모든 대외발송 공문을 직·간접 조사 및 취합하여 지역교육청 업무담당자에 제출하는 공문서 전담인력을 운영하는 교육청도 있다.
앞서 언급하였듯이, 교무행정사 직제의 처우나 신분안정성 확보 문제는 선결적으로 그리고 정책적으로 해결하는 것이 요구된다. 이에 교무행정사 순환근무제를 실시하거나 ‘상시전일 근무자’로 근무일수를 상향 조정함으로써 실질적으로 임금 상승의 효과를 낳도록 해야만 한다. 또한 무기계약으로의 전환이나 근무환경 개선 등과 같은 처우개선 대책도 마련하고 합리적인 갈등조정 장치로서 협의체를 구성할 것을 권고한다. 교육청은 이른바 「공무원이 아닌 근로자 인력관리 종합계획」을 수립하여 1년 이상 상시·지속 근무자를 무기계약으로 전환하고 장기근무가산금을 단계적으로 증액하거나 혹은 직무·성격 등에 따라 근로·보수체계를 단순화하는 시책을 종합적으로 전개할 필요가 있다. 이미 중앙행정 당국의 차원에서 「2015년 교육실무직원 처우개선 계획」에 따라 기본급을 3.8% 인상하고 장기근무가산금 상한을 25만원으로 확대하였으며 호칭을 ‘선생님’으로 통일한 바 있다. 이처럼 추가적으로 교무행정 지원인력(교육공무직) 관련 법령을 정비하거나 교무행정사(행정실무사)의 인건비를 증액 편성하거나 관련 구성원의 갈등을 원만하게 해결할 수 있는 협의체를 구성할 필요가 있다. 이와 마찬가지로 단위학교 차원에서도 이들의 근무환경을 개선하고, 교무행정사 호칭을 ‘선생님’ 혹은 ‘ 주무관’으로 통일해야 한다.
학교조직의 재구조화를 인적자원의 관리 차원에서 고려할 수 있다.
먼저 교육청은 교장, 교감 등 관리자 역량 강화를 위해 지구별 교장 협의회나 교감 협의회에 대한 지원 장학 등과 연계하여 역량을 강화하는 방안을 마련하여야 한다. 정책결정권자의 의지가 중요하기 때문에 교감 자격연수나 연찬회 등을 활용하여 교원업무 정상화의 기본 취지 및 방향을 설명하면서 정책적 의지를 지속적으로 보여주어야 한다.
아울러 학교문화 개선을 위한 연수를 지속적으로 실시하거나 소통과 협업의 민주적 학교문화 조성을 위한 연수를 실시함으로써 학교업무정상화를 위한 학교의 문화와 인간관계 차원에서의 풍토 변화를 꾀해야 한다.
이와 별도로 학교평가, 학교관리자평가, 교육행정기관 부서성과평가 등에서 행정업무 경감 활동을 평가요소로 추가함으로써 구성원의 마인드를 전환하는 방안도 생각해 봄직하다. 학교업무정상화를 위한 상시적인 행정적 과제로서 컨설팅을 지속적으로 추진하되 교무행정의 중요 책무를 가진 교감 컨설팅에 집중할 필요가 있다.
아울러 교육행정직 역량 강화 및 전문성 향상을 위한 집합연수, 원격연수, 직무와 소양교육도 필요하다. 구체적으로 신규자 과정, 실무과정, 정보화연수, 지역별, 권역별 연수를 통한 역량강화를 꾀해야 한다. 또한 기피 업무 담당 교원에 대해 승진 가산점을 부여하거나, 주요 보직교사와 담임교사에 대한 보상시스템을 마련하고 시간외 근무수당 지급 기준을 확대한 교육청도 있긴 하지만, 원칙적으로 구성원들과의 대화를 통한 합의 과정이 필요하다.
단위학교에서 인적자원을 관리하는 데 요구되는 첫 번째 과제는, 구성원의 마인드 변화를 위해 학교업무의 재구조화 방안에 관한 협의회나 토론회를 실시하는 것이다. 이를테면 교감, 교사, 행정직원, 교무행정사 등 각 직종이 참여하는 협의체를 운영함으로써 정책에 대한 관련 구성원의 갈등을 관리할 필요가 있다.
또한 단위학교 교직원 회의나 교직원 친목 행사에 가급적 교무행정사도 참여하도록 권장한다. 더욱 근본적으로는 교무행정 지원인력의 처우를 개선하고, 직종 통합 시 기존 신분을 유지해줌으로써 고용 안정화를 꾀해야 한다. 아울러 업무경감에 특히 고생한 교직원에 대한 인센티브 부여도 생각할 수 있는 방안이다.
