김성천 (한국교원대학교, 교수)
1. 교육청을 향한 질문
교육청 구성원들은 전문적 학습공동체를 의미 있게 체계적으로 운영하고 있는가?
교육청 구성원 간(일반직원과 전문직원) 협력은 잘 되고 있는가?
부서와 부서 간 업무 핑퐁과 칸막이 문화는 사라졌는가?
현장의 어려움을 해소할 수 있는 역량과 의지가 있는가?
관행과 경로의존성으로부터 얼마나 탈피해서 혁신을 추동하고 있는가?
해당 분야의 전문가가 일을 하고 있으며, 경험을 축적하고 있는가?
플랫폼과 네트워크의 역할을 감당할 역량을 구축하고 있는가?
많은 이들이 교육청을 향하여 던지는 질문이고 의문이다. 이 질문에는 사실 교육청의 목표 와 비전, 역할과 기능, 조직문화와 일하는 방식에 일정한 문제가 있다는 현장의 정서가 반영 되어 있다. 물론, 과거에 비해서 교육청은 변화되었다. 그러한 변화를 인정하지만, 충분하지 않다. 여전히 혁신에 배고픈 상태이다. 그렇다면 무엇을 어떻게 바꾸어야 하는가?
2. 교육청의 변화 원인
교육청의 변화와 혁신이 어떻게 해서 시작되었는지를 먼저 살펴보자. 과거에 교육청은 권 위주의의 상징이었다. 아직도 50대 이상의 어른들은 ‘장학사’하면 청소하던 기억을 떠올린 다. 과거의 일이지만, 어떤 저경력 교사가 공문을 보다가 이해가 되지 않아서 교육청에 문의 를 했다가 장학사로부터 “교감을 통해서 문의해야 하고, 계통을 거쳐서 전화하라.”는 훈계를 받았다고 한다. 이런 사례가 거의 없어졌다고 해서, 교육청이 지닌 권위적 DNA가 완전히 해 소되었다고 볼 수 있을까? 그럼에도 불구하고, 시간의 궤적을 기준으로 비교해 본다면, 교육 청의 문턱이 과거에 비해 상당히 낮아졌고, 친절한 장학사와 주무관들이 많아졌다는 평판이 지배적이다. 퉁명스럽게 전화를 받았다가는 얼마 뒤에 국민신문고에 민원이 올라가거나 SNS 에 상황이 공유될지도 모른다. 물론 그러한 상황을 두려워해서라기 보다는 현장을 지원하려 는 마인드를 갖고 일을 하는 이들이 교육청에 많아졌다고 볼 수 있다. 그렇다면 교육청의 이 러한 변화는 어떻게 나타났는가?
우선은 제도 변화에 기인한다. 주민 직선교육감제의 도입은 교육청의 철학과 비전, 인적 구조, 일하는 방식의 변화로 이어졌고, 정책의 현장 민감성을 더욱 높이는 계기가 되었다. 한마디로, 정책과 사업에 대한 교원과 학부모, 시민들의 평가가 이루어지는 시스템이 마련되면서 공약과 정책 개발을 위해서 노력할 수 밖에 없게 된 것이다. 이 과정에서 무상급식, 혁신학교, 혁신교육지구사업, 마을교육공동체 등의 정책이 만들어졌다.
과거에 교육청은 교육부의 지침과 예산, 공문을 학교로 시달하는 ‘터미널’ 역할을 했거나 약간의 정책을 재구성하는 수준에 머물렀다면, 이제는 창의적인 기획을 해야 한다. 과 거에는 교육청에서 국가위임사무가 절대적 이었는데, 최근 들어 교육청 스스로 기획하고, 정책을 추진하는 자치 사무가 많아지고 있다. 혁신학교와 혁신교육, 마을교육공동체와 혁 신교육지구사업 등이 대표적인 예이다. 게다가 국가위임사무라고 해도 정책을 지역상황 에 맞게 재구성하는 사례들도 적지 않다. 일반고 활성화 사업이 대표적인 예이다. 이처럼 기획의 공간이 넓어지게 되면서, 교육청의 일하는 방식에도 변화가 불가피하게 되었다. 업무 담당자 혼자서 현장의 요구를 어떻게 다 파악하고, 처리할 수 있겠는가? 현장 의 의견을 듣지 않으면 기획의 출발부터 잘못될 가능성이 커지면서 거버넌스 구축이 중요하게 되었다. 지금은 다양한 분야의 거버넌스가 교육청에 구축되어 있다. 과거와 달 리 인적 구성의 변화도 나타났다. 현장에서 교육 운동을 하던 그룹들이 교육청으로 들어 왔고, 교사가 아닌 소위 ‘정무직’ 그룹들도 포진 하면서, 다른 생각과 관점이 결합되었다. 현장의 문제의식이 자연스럽게 교육청으로 흘러 들어왔고, 이를 행정으로 구현하는 경우가 많아졌다.
3. 교육청은 어떤 문제가 있는가
강호수 외(2017)는 A교육청의 조직문화를 연구하였는데, 정치적 관점, 상징적 관점, 인적 자원적 관점, 구조적 관점을 분석틀로 하여 교육청 문화를 살펴보았다. 연구 결과를 보면, 부 서 간 업무 회피 경향이라든지 모호한 업무 분장으로 인한 갈등이 나타나고 있으며, 5급 이상 은 조직문화에 대해서 긍정적으로 평가하였으나, 6급 이하는 불만이 전반적으로 많았다. 교 육청 내부적으로 공론의 문화가 적고, 근무지역과 직렬, 직급에 따라서 교육청의 비전과 목표 공유에 차이가 나타나고 있음을 시사한다. 이 연구에서는 현장과 괴리된 정책과 사업들이 많 이 쏟아지고 있으며, 관료적 업무 풍토라든지 성과 중심의 조직문화, 현실에 안주하려는 모습 을 지적하는 현장의 목소리도 담겨져 있다.
김민희 외(2015) 연구에서는 외부대응성, 내부유연성, 의사소통, 직무만족을 기준으로 A 교육청 조직문화에 대해서 살펴보았는데, 그 결과 같은 교육청에서도 과별로 문화의 차이가 나타나고 있음이 드러났다. 이 연구는 국·과장이나 팀장의 리더십이 중요하고, 과별로 내려 오는 어떤 문화적 풍토가 존재함을 시사한다.
교육청은 일반직과 전문직 간, 초등과 중등 간 칸막이 문화가 심한 고질적인 문제를 지니고 있다. 겉으로는 평화로워 보이지만 때로는 보이지 않는 전투가 벌어지기도 한다. 일반직 내에 서도 직렬과 직류에 따른 칸막이 현상이 나타나고 있다. 가장 큰 문제는 교육청이 현장을 지 원할 여력이 없다는 점이다. 교육청의 업무분장을 보면, 각자가 여러 사업을 맡고 있어서, 새 로운 요구가 들어올 때마다 사람을 늘려야 한다는 요구에 봉착하고 있다.
이러한 연구 결과는 교육부와 교육청이 과도한 지침과 규제를 양산하면서, 현장에 도움을 주지 못하는 행정을 펼치고 있음을 시사한다. 현장의 의견을 들어 남겨야 할 것과 수정이나 폐지해야 할 지침과 규제의 정비는 반드시 필요하다. 교육청의 인사 관행 역시 반드시 손을 봐야 한다. 교육부를 보면, 국·과장의 연령대가 40대 중반에서 50대 초반을 형성한다. 서기 관만 해도 실무인력으로 인식하고 있으며, 직접 공문을 기안한다.
이에 비해 교육청은 인사 거품이 비교적 심하다. 교육청을 보면 업무량의 강도가 6급만 되 어도 확연히 줄어드는 경향이 나타난다. 대신 7~9급에서 업무 부하가 많이 걸린다. 전문직 원의 경우 장학사를 하다가 교감이나 교장을 거쳐서 다시 교육청으로 들어오면 정책 감각이 떨어질 수 있으므로 장학사에서 장학관으로 바로 승진한다든지, 특정 업무를 지속적으로 맡 는 방안도 강구해 볼 필요가 있다. 장학사는 1~2년 기준으로 자리를 옮기며 업무를 두루 익 히는 경향이 있는데, 이로 인해 전문성과 노하우가 축적되지 않는다. 업무 숙련도가 높아질 즈음에 다른 업무를 맡거나, 본청 등으로 이동을 하다보니 특정 분야의 전문가를 기르는 것 이 어려워지는 것이다.
4. 교육자치 시대, 교육청의 역할
교육자치는 다양한 층위의 논의가 이루어지고 있다. 교육부의 권한을 교육청으로 가져와야 한다는 논의부터 교육자치와 일반자치의 통합과 분리에 관한 논의까지 다양한 스펙트럼이 존 재한다. 한가지 분명한 것은 교육부의 권한을 교육청으로 가져오는 것이 교육자치의 목적은 아니다. 근본적으로 교육자치는 학교자치를 지향해야 한다. 물론, 인사, 재정, 조직에 관한 권한을 학교가 독립적으로 가지지 못한 상태에서 학교자치가 성립할 수 있는가 하는 논란은 제기될 수 있다. 그럼에도 불구하고, 자치의 정신과 철학은 민주주의를 지향할 수 밖에 없다. 교육부와 교육청과의 관계 구조를 어떻게 정립할 것인가가 자치의 한 축이라면, 교육청과 학 교의 관계 구조 역시 자연스럽게 논의될 수 밖에 없다.
자치는 사실 두려운 용어이기도 한다. 위계구조 하에서 주어진 일을 실행하게 되면 책임을 상급기관으로 넘길 수 있어 심적 부담이 덜하다. 그러나 자치는 자율성과 전문성, 책임성의 가치를 동반한다. 기획과 자율의 공간을 스스로 채워야 하는데, 그것은 전문성과 역량이 전제 될 때 가능해진다. 전문성과 역량이 부족한 상태에서는 제대로 된 기획이 나올 수 없고, 현장 에 혼란만 더할 수 있다. 결국, 우리는 ‘편한 타율’과 ‘피곤한 자율’의 길에서 어떤 길을 걸어야 할지 판단해야 한다. 교육자치와 학교자치에 관한 논의는 편한 타율의 길을 벗어나 피곤하지 만 의미있는 길을 걷겠다는 의지의 표현이다(김성천 외, 2019).
그렇다면 교육청은 앞으로 무엇을 어떻게 해야하는가? 우선 빼기 혁신과 더하기 혁신의 조 화가 필요하다. 무엇을 빼고, 무엇을 더할 것인가? 지금까지 교육청에서는 ‘더하기’ 혁신을 많 이 했다. 기존 사업을 축소하거나 없애지는 않았다. 그렇게 되면 현장에서는 형식주의로 반응 하게 된다. 주어진 일을 하기는 하는데, 의미 있게 집행하기 어렵다.
불필요한 것을 제대로 빼려면 정책에 대한 상시 모니터링과 평가 체제가 필요하다. 교육청 은 하나의 정책을 쉽게 생성하지만 그 정책을 면밀히 들여다보고 성과를 분석하여 진화·발 전시키는 과정은 매우 취약하다. 이러한 정책의 관성을 어떻게 바꿀 것인가? 정책 담당자가 스스로 정책을 평가하는 시스템도 중요하지만, 제3자라든지 현장 시각을 반영하여 정책에 관 한 학교의 반응과 성과를 축적하는 과정을 잘 설계할 필요가 있다. 교육청에서는 투입지표 자 체를 성과로 규정하는 경향이 있는데, 투입과 과정, 결과는 다르다. 교육의 성과를 단기간에 가시적으로 확인하기 어려운 측면이 있다는 점을 감안하더라도 성과를 어떻게 정리하고 확인 할 것인가는 교육청의 숙제가 아닐 수 없다.
본청과 지원청의 역할 재구조화도 필요하다. 본청은 기본적으로 정책을 구상하고, 지원청은 사업을 실행해야 한다. 정책이 상위 개념이고, 사업은 하위 개념이다. 그런데 정책과 사업을 혼동하는 경우가 있다. 현재는 본청과 지원청의 역할과 기능이 모호한 상태이다. 지원청은 본 청의 업무를 하청 받아서 처리하는 구조를 지니고 있는데, 이 과정에서 주어진 업무를 처리하 기도 버거운 상황이다 보니 정책을 뒷받침하는 사업을 기획할 수 있는 리듬이 나오지 않는다.
근본적으로 교육청 슬림화는 지속적으로 추진하되 교육지원청의 역할과 기능은 강화해야 한다. 이때의 교육지원청은 각종 사업을 시행하는 역할을 넘어서야 한다. 본청에서 큰 틀의 방향을 제시하면 세부 실행 기획은 교육지원청에서 하고, 내용은 실질적으로 지역과 학교단 위에서 만들어가야 한다. 자치의 정신은 교육부와 교육청의 관계에서만 발현되는 것이 아니 라 본청과 교육지원청에서도 나타나야 한다. 비전과 목표는 공유하되, 실행 방식은 지역에 맞 게 추진될 수 있는 흐름과 문화를 조성해야 한다. 하지만 교육지원청에 대한 현장의 기대는 솔직히 높지 않다. 교육지원청 담당자 스스로 맡은 업무가 적지 않은 상황에서 학교가 지원을 요구해봐야 공염불에 그친다. 이러한 문제를 개선하기 위해 서울특별시교육청에서는 2019년 부터 학교통합지원센터를 운영하기 시작했다. 서울특별시교육청(2019)의 학교통합지원센터 운영계획에 따르면, 12명 정도의 ‘과’ 수준의 센터로, 주요 업무는 교육활동·행정지원, 생활 교육·인권지원이다. 인력 증원 및 재배치를 통해 각 지원청당 12명의 인력을 확보했다는 점 에서 파격적인 실험으로 볼 수 있다. 학교통합지원센터의 조직 구성은 다음과 같다.
세부 업무 내용을 보면, 교수학습 지원, 보결담당 시간강사 인력풀 구성, 행정 대체 인력풀 구성, 교원호봉 재획정, 위기학생 지원, 학생인권지원(사안처리 및 상담지원), 교권보호, 위 센터 운영 등을 담고 있어서 그 역할에 기대가 된다. 학교통합지원센터 설치가 지닌 의미는 제법 크다. 우선은 학교의 어려움을 덜어주겠다는 의지를 확인할 수 있다. 특히, 학교업무를 이관받은 영역과 학교를 지원하는 영역을 동시에 아우르고 있기 때문에 현장의 어려움을 일 정 부분 해소하는데 기여할 가능성이 크다. 학교 지원을 주장하면서도 실제 인력 증원이 이루 어지지 않은 상태에서 현장은 변화를 체감할 수 없었다. 그러나 학교통합지원센터는 일단 인력을 충원했기 때문에 현장의 일을 조금이라도 덜 수 있는 구조를 만들었다.
교육지원청의 지원기능을 강화해야 한다는 이야기들은 수십 년 전부터 나온 이야기지만, 지금까지 가시적 변화를 나타내지 못했다. 그러나 서울특별시교육청에서는 적지 않은 인력을 이 센터에 배치를 하였고, 현장에서 어려워하는 업무를 일부 덜어냈다는 점에서 변화의 단초 를 만들었다. 그러나 학교통합지원센터는 근본적으로 교육지원청의 총체적 변화를 위한 마중 물로 자리매김 해야 한다. 기존의 교육지원청 관성과 관행을 두고, 학교통합지원센터만 지원 기능을 강화하는 방식은 자칫 센터의 주변부화를 심화시킬 수 있다.
통상적으로 교육부의 업무를 교육청으로, 교육청의 업무를 교육지원청으로, 교육지원청의 업무를 학교로 내려보내는 것을 권한 이양 내지는 권한 배분으로 이해하는 경향이 있다. 그러 나 학교에서 감당하기 어려운 일이나 효율성이 떨어지는 업무는 교육지원청으로 이양해야 한 다. 이른바 양방향 이양이 필요하다.
이러한 관점에서 교육청의 지원 기능을 대폭 강화해야 한다. 오재길 외(2015)의 연구에서 는 교육지원청에 대한 구체적 요구사항을 제시하였다. ‘학교폭력 등 각종 민원처리 전담부서를 신설하여 학교 민원 담당’(50.6%) > ‘교육과정과 수업 전문가로 구성된 팀이 있어 컨설팅이나 지시가 아닌 실질적이고 체계적인 지원’(38.2%) > ‘교직원의 고충을 들어주는 부 서 신설’(32.7%) > ‘국감·행감의 요구자료 분석’(25.5%) > ‘행정실과 교무실의 업무 갈등 조 정’(25.0%) > ‘강사인력풀(기간제) 관리 및 지원’(23.8%) 순으로 나타났다.
최근들어 지자체에서는 중간지원조직을 만들어서 평생교육 등을 활성화하고, 00재단, 00 센터 등을 운영한다. 재단이라는 조직 형식을 통해서 운영하기 때문에 기존 공무원 조직에 비 해서 예산의 융통성과 자율성이 강하다. 개방형 인사를 센터장으로 채용하고, 반관반민 조직 으로 운영하기 때문에 ‘혁신성’과 행정의 ‘안정성’을 함께 지닌다. 이러한 중간지원조직과 같 은 역할과 기능을 모델 삼아 교육지원청의 학교교육지원센터화를 추진해야 한다. 이는 쉽지 않지만 가야할 길이다.
향후, 고교학점제 등이 강화 되려면 지역교육청에서 네트워크를 발굴해야 한다. 마른 수건 쥐어짜듯 학교에 뭔가를 요구하는 방식은 한계에 봉착했다. 세종특별자치시교육청의 경우, 공동교육과정을 위한 상당한 업무를 교육청에서 직접 수행을 하고 있다. 이른바 원스톱 서비스를 제공하고 있다. 교육청이나 교육지원청 차원에서 지자체와 협업 구조를 강화하면서, 많은 인적, 물적 자원들을 지역교육과정 활성화 차원에서 활용해야 한다. 하지만, 교육을 위해 마을을 소비하는 방식에 머물러서는 안되고, 지역과 마을의 발전을 위해 교육이 무엇을 할 것 인가를 근본적으로 성찰해야 한다. 이를 위해서 교육지원청은 지역 사회 내에서 사회적 자본 을 충분히 구축해야 하고, 교육지원청에서 이를 잘 감당할 수 있는 역량을 갖추었는가를 따져봐야 한다.
교육청의 각 정책들은 궁극적으로 교육과정과 연계해야 한다. 교육과정과 연계하지 않은 상 태에서 별도로 사업을 진행하는 방식은 한계에 왔다. 전문직원뿐만 아니라 일반직원들도 교 육과정에 대한 문해력을 가져야 하고, 자신들의 업무를 교육과정과 연계하는 능력을 갖출 때 교육청의 역할을 제대로 할 수 있을 것이다.
참고문헌
강호수 외(2017). 교육청 조직문화 연구: 경기도교육청을 중심으로. 경기도교육연구원.
김성천 외(2019). 학교자치. 즐거운학교.
김민희 외(2015). A교육청 조직문화 특성 분석. 한국자치행정학보 29(3), 91-106.
김혁동 외(2018). 학교자치 구현을 위한 규제적 지침 정비 방안. 경기도교육연구원.
서울특별시교육청(2019). 학교통합지원센터 운영지원 계획. 서울교육청.
오재길 외(2015). 교육지원청 혁신방안 연구. 경기도교육연구원.