박상현(서울특별시교육청교육연구정보원 교육정책연구소, 연구위원)
이준범(서울상천초등학교, 교장), 박진교(국사봉중학교, 교장)
서재민(경인중학교, 교사), 최혜영(서울특별시교육청, 파견교사)
본 글은 서울교육정책연구소 이슈페이퍼 2023년 제1호(학교 자치의 방향 모색을 위한 혁신자치학교 운영 성과분석)를 일부 요약하고 수정한 것이다.
Ⅰ. 들어가는 말
1991년 지방교육자치제가 시행된 이후 교육자치에 대한 논의가 지속적으로 이루어졌고, 실제 교육 분권화와 자율화를 위한 제도 정비도 추진되었다(김성천 외, 2021). 그 결과 중앙정부의 권한이 축소되고 시·도 교육청의 권한이 증가하였다. 아울러 교육감의 정치적 성향이나 교육관에 따라 다소 차이가 있겠지만, 최근에는 학교 자치와 교사 자율성을 중시하는 방향으로 바뀌고 있다. 이러한 변화는 정치적·사회적 변화의 영향을 받은 것일 수도 있고, 혁신교육 운동의 결과일 수도 있다. 중요한 점은 변화의 원인이 학교교육 내부이든 외부이든 관계없이 학교 구성원들의 학교 자치에 대한 요구가 점차 증가하고 있다는 것이다.
서울특별시교육청은 기존 혁신학교를 발전시키고 학교 자치를 활성화하기 위해 ‘혁신자치학교’ 사업을 2019년도부터 추진하였다. 혁신자치학교는 제도적 한계 속에서도 아래로부터의 혁신을 실현해 온 혁신학교가 한 단계 더 높은 질적 도약을 할 수 있도록 학교 자치의 최대치를 실험하는 학교이다(서울특별시교육청, 2018).1 교육청에서는 혁신자치학교를 추진하면서 혁신미래교육 확산과 내실화를 통한 새로운 미래학교 체제 모색, 실질적인 학교자치 모델 실현으로 학교자치 추진 동력 강화, 현장 지원 중심의 행정혁신 모델 및 방향성 제시 등을 목적으로 하였다(서울특별시교육청, 2019). 즉 혁신자치학교 사업은 자율성장 기반을 갖춘 혁신학교를 대상으로 교육과정, 인사, 예산 등에서 학교의 자율권을 최대화하고 교육청의 지원 행정을 명확히 하여 미래교육, 미래학교 체제 및 교육행정의 대안 모델을 만들어 ‘학교 길잡이’로서의 역할을 수행함으로써 학교 자치의 추진 동력을 강화하기 위한 정책이다(김미숙 외, 2021).
교육청은 2019년에 사업을 도입할 때부터 정책연구를 병행함으로써 교육청과 혁신자치학교의 협업 과정, 혁신자치학교 시스템 및 문화 구축 과정, 혁신자치학교 운영을 통한 구성원 변화 및 교육적 효과 등의 실행 과정을 모니터링하고 결과를 정리함으로써 학교 자치의 일반화 요소를 추출하고자 하였다. 김미숙 외(2019; 2020; 2021)의 연구는 사업을 도입한 2019년(1년차)부터 2021년(3년차)까지 혁신자치학교가 어떻게 운영되었으며, 그 운영의 결과로써 나타난 성과 및 우수 사례는 무엇인지, 학교 자치의 일반화를 위한 과제는 무엇인지 등을 정리했다는 점에서 중요한 의미가 있다. 그러나 이 연구의 결과물은 그 내용이 매우 방대하고 학교 자치의 일반화 요소를 도출하는 부분에 대한 정리가 다소 부족한 부분이 있었다.
이에 본 글은 혁신자치학교 성과분석(1~3년차) 연구(김미숙 외, 2019; 2020; 2021) 검토를 통해 혁신자치학교의 성과를 토대로 다른 학교에도 일반화할 수 있도록 학교 자치의 방향 모색을 위한 기본원리와 핵심 요소를 제안하고자 한다.
김미숙 외(2020; 2021)의 연구에서는 교육분권과 학교 자치, 학교단위책임경영제, 학교공동체 등의 이론을 검토하고 종합하여 학교 자치의 주요 원리(공동체성, 분권화, 민주성, 자율성, 전문성, 책무성)를 제시하였다(김미숙 외, 2019: 40). 제2장에서는 이 학교 자치의 6대 원리에 따라 혁신자치학교의 성과를 종합적으로 분석하였다.
Ⅱ. 학교 자치의 주요 원리별 혁신자치학교 성과분석
1. 공동체성
공동체성은 ‘집단 간에 그리고 집단 내에서 서로 다른 가치와 행위 등을 어떻게 이해하고 타협하며, 어떻게 구성원들 간에 상호 협력과 신뢰를 쌓아가는가?’를 중심으로 살펴보았다.
혁신자치학교 구성원들 간에 상당한 수준의 협력과 신뢰가 나타났다. 이는 혁신학교를 시작하면서부터 이미 축적되어 온 것이다. 물론 이 과정에서 갈등이 없지는 않지만 학생교육을 위한 교원들의 헌신적인 실천에 대한 공감대가 형성되어 있고, 다양한 의사소통 통로가 있어서 갈등을 조율하고 해결해왔다. 또한 새로운 전입교사들에게 학교 비전과 주요 내용을 안내하고 참여할 수 있도록 지원하고, 교직원들이 함께 참여할 수 있는 기회를 자주 가짐으로써 갈등을 최소화했다. 아울러 학력관의 차이 때문에 생기는 학부모와의 갈등은 학교운영 철학과 학년별 교육과정을 충분히 설명하면서 이해를 구하거나 학부모의 의견을 반영하면서 완화해갔다.
2. 분권화
분권화는 ‘학교 내부에서 의사결정 권한이 주체들에게 어떻게 이관되고 공유되고 있는가?’를 중심으로 살펴보았다.2
혁신자치학교 내의 분권화는 활발하게 이루어지고 있었다. 대표적인 것은 학년부제, 권한위임, 학년 교원학습공동체이다. 코로나19로 인하여 중앙정부의 통제가 강력했지만 원격수업의 형태나 플랫폼을 결정할 때에는 학년 수준에서 교사들의 자율성과 전문성이 발휘되었다. 위기 상황을 돌파하기 위한 협의가 크고 작은 단위에서 일상적으로 이루어졌고, 학교는 학년이나 교과 단위의 협의와 결정을 존중하였다. 학교에 따라서는 학년의 의견을 들어 학교 전체의 플랫폼을 결정한 학교도 있었고, 아직 어떤 것이 더 좋은지 판단하기 힘든 상황에서 학년 나름대로의 결정을 존중하고 시행해보는 것이 더 낫다고 생각한 학교도 있었다. 이런 과정에서 교장은 자연스럽게 각 단위에게 의사결정을 위임하고 분권적 리더십을 발휘하였다.
3. 민주성
민주성은 ‘학교 내에서 구성원들이 자신의 의견이나 경험을 언어화하는 방식과 기회가 공정한지, 얼마나 학교 내 주체들 간에 그리고 주체 내에서 의사소통이 활발한가?’를 중심으로 살펴보았다.
혁신자치학교들은 혁신학교 철학을 잘 구현하고 있는 학교로서 민주적인 의사결정 문화가 대체로 잘 정립되었다. 특히 혁신자치학교는 교육계획의 수립과 실행, 평가, 환류가 중층적인 각종 협의회 즉, 학년협의회, 교원학습공동체, 교무회의, 부장회의 등을 통해서 숙의됨으로써 특정 집단이나 개인이 큰 영향력을 발휘하거나 결정하기 어려운 구조로 운영되고 있었다. 그래서 혁신자치학교에서는 학교 운영과정에서 구성원들 간에 상호 존중하고 적극적으로 소통하면서 의사결정을 하고 있었다. 또한 대부분 혁신자치학교는 효율적인 회의가 될 수 있도록 회의규정 개정, 학년회의 활성화, 편안한 회의 분위기 조성을 위해 노력하고 있었다. 특히 혁신자치학교의 공론장은 교사의 참여 활성화로 시작되었고, 점차 간담회, 협의회 등의 형태로 발전하면서 학생과 학부모의 참여가 확대되고 있었다. 그 결과 학생과 학부모를 대상으로 한 설문조사에서 ‘3주체(교원, 학생, 학부모)가 학생 성장을 위한 주요 사안에 대해서 민주적으로 운영된다고 생각한다.’라는 의견이 많은 것으로 나타났다.
4. 자율성
자율성은 ‘교육과정, 행정, 재정, 인사 등에서 교육주체들이 어떻게 스스로 결정하고 있는지, 그리고 학생과 교원, 학부모들이 자치공동체 활동을 어떻게 하고 있는가?’를 중심으로 살펴보았다.
혁신자치학교는 시행 초기 자율성에 걸림돌이 되는 것을 계속 찾아내었다. 즉, 외부로부터 학교 자치를 제한하는 문제(예-교육과정, 인사, 행정 등)를 제기하면서 내부의 행정과 교육행위를 학교 자치 관점에서 성찰하고 실천적 대안을 모색해갔다. 혁신자치학교는 기존의 규정과 절차를 교육의 중심으로 두고 새롭게 해석할 수 있다고 생각하였다. 또한 혁신자치학교에서 리더(leader) 역할을 하는 교사들은 적극적 행위자로서 학교 내에서 학생, 학부모, 교사들이 교육주체로서 활동하고 있는지 성찰하고 동료들과 대안을 모색해갔다. 그리고 일부 학교에서는 3주체 협의회가 조직되고 실질적으로 운영되었는데, 이는 교육 주체로서 학생과 학부모의 역량을 강화하기 위하여 퍼실리테이션 교육, 학교교육에 대한 설명과 참여 독려, 학생과 학부모의 동아리 활동 지원, 학급자치를 위한 학교 일과 시간 확보, 학생회와의 연계 강화 등이 이루어졌기 때문으로 보인다.
5. 전문성
전문성은 ‘교원학습공동체가 잘 구축되어 운영되고 있는가?’를 중심으로 살펴보았다.
대부분 혁신자치학교에서 교원학습공동체는 자발성에 기초해서 활발하게 운영되고 있었다. 수업 공개와 연구협의 형태의 전문성 함양은 중요하다고 생각하면서도 수업 공개에 부담을 갖는 교사들이 있는 것도 사실이다. 따라서 교원학습공동체가 전문성 향상에도 도움이 되려면 참여와 실천이 너무 부담되지 않도록 하고, 동료교사들의 따뜻한 지원과 배려가 필요하다. 실제 조사 결과, 교원학습공동체는 ‘교사들이 참여하는 것에 부담을 갖거나 모르는 것이 있을 때 동료에게 무시나 거절당하지 않는다.’라는 심리적으로 안전한 공간으로서의 기능을 하고 있었다. 아울러 교육활동의 자율성은 20%의 (교육과정) 학교자율편성권도 의미가 있지만 ‘주어진 자율권을 어떻게 잘 구현하는가?’도 중요한데, 교원학습공동체에서 교과와 학년을 넘나드는 긴밀한 소통과 협력을 토대로 자율권이 실현되고 있었다.
6. 책무성
책무성은 ‘교육 성취(학생의 인지적, 정의적, 사회적 성취를 모두 포함)와 교육 조건 그리고 교육과정에 대한 책임을 이행하고 있는가?’를 중심으로 살펴보았다.
혁신자치학교는 교육의 책무성을 높이기 위해서 수시로 학생교육에 대하여 교사들 간에 공식적·비공식적으로 협의하였으며, 자체평가를 정례화하였다. 또한 교사들은 삶과 배움이 연계되는 교육을 실천하기 위해 일회적인 수업이나 행사가 아니라 교육과정에 포함하여 책임성을 높였다. 아울러, 교육과 복지 지원이 필요한 학생들을 위해 통합교육지원팀(또는 다중지원팀)을 구성하여 학교 예산을 많이 배정하는 등 모든 학생을 위한 교육을 실천하고 있었다. 그동안 교육복지체계에서 가장 문제가 되었던 중복지원으로 인한 비효율성을 혁신자치학교에서는 학생지원에 대한 공감대 형성, 부서 간 의사소통과 협력을 통해 학교 내 복지사업들을 재구조화함으로써 해결해갔다. 또한 기초학력 강사를 추가 확보하는 등 기초학력을 위한 노력도 열심히 하였다. 그리고 혁신자치학교 학생들은 정규교육과정의 교과수업과 주제통합수업, 학급회의 활성화와 학생회의 연계, 협동조합 등 다양한 자치활동과 지역민과의 연계 등을 통해서 학교와 지역사회를 변화시켜가는 자율적이며 협력적인 민주시민으로서 성장해갔다. 그 결과 모든 학교급에서 2021년(3차년도)에 학생의 역량(자기관리역량, 창의적 사고역량, 정보처리역량, 공동체역량, 의사소통역량)이 2020년에 비해 높아졌다.
Ⅲ. 맺음말
본 글에서는 학교 자치의 방향 모색을 위해 앞서 학교 자치 6대 원리에 따라 정리된 혁신자치학교의 종합적 성과분석을 바탕으로 핵심적인 내용을 중심으로 재구성함으로써 학교 자치 일반화를 위한 모델을 제안하고자 한다. 주요 원리별 2개의 핵심 요소를 제시하고 주요 내용을 정리하였다.3
[학교 자치 주요 원리별 핵심 요소와 주요 내용]
둘째, 분권화를 실현하기 위해서는 ‘학교장의 분권적 리더십’과 ‘분권화된 조직구조’가 필요하다. 학교장의 분권적 리더십과 분권화된 조직구조는 상호 밀접하게 관련되어 있다. 학교장이 학교를 총괄하는 책임이 있지만, 교내 다양한 조직과 기구에 권한을 이양하는 것이 필요하다. 이를 통해 교직원 회의가 단순히 형식적 협의기구가 아니라 실질적인 의결기구로서 기능하고, 학년부제 등 다양한 기구가 활발하게 작동한다면 교사들의 자율성뿐만 아니라 책임성도 증가할 수 있을 것이다.
셋째, 민주성을 실현하기 위해서는 ‘민주적 협의 문화’와 ‘학생, 학부모 참여 확대’가 필요하다. 회의에서 결정권자(또는 관리자)가 어떻게 소통하는지도 중요하고, 다른 한편으로 참여 구성원들 상호 간에 의견을 얼마나 존중하는지가 회의 문화나 분위기에 큰 영향을 미칠 수 있다는 점에서 중요하다. 보다 구체적으로 구성원(특히, 교사) 간에 상호 존중하면서 의사소통에 적극적으로 참여하는 것이 중요하고, 아울러 공식적· 비공식적 모임을 통한 다양한 공론장을 마련하여 학생과 학부모의 참여를 확대하는 것이 필요하다.
넷째, 자율성을 실현하기 위해서는 ‘외부 제약 조건 성찰’, ‘자치공동체 활동’이 필요하다. 그동안 학교의 자율성을 제약하는 학교 외부의 많은 조건이 무엇인지 탐색하고 비판적으로 성찰하는 과정에서 ‘무엇을 자율적으로 할 수 있을 것인가, 어떻게 자율성을 발현할 수 있을 것인가’를 논의하는 것이 중요하다. 이러한 과정을 거쳐야 외부로부터 주어지는 자율성에만 집착하지 않을 수 있다. 자율성 실현에 있어 중요한 부분은 교사, 학생, 학부모 등 학교 구성원들이 주체성과 권한을 갖고 공동체에 참여하는 것이다. 이러한 자치공동체 활동을 활성화하기 위해서는 3주체 협의회를 실질적으로 운영하는 것이 필요하다.
다섯째, 전문성을 제고하기 위해서는 ‘교원학습공동체 내실화’와 ‘자율 교육과정 운영’이 필요하다. 학교 자치의 궁극적 목적이 학생의 성장을 위한 교육에 있다면, 결국 교사의 전문성을 제고하는 것은 매우 중요한 요소이다. 이를 위해서는 교원학습공동체가 실제 수업·평가 관련 교사들의 공동연구 모임으로 운영되는 것이 필요하고, 교육과정 재구성에 대한 이해-실행-환류 시스템을 구축함으로써 교육과정을 자율적으로 운영하는 것이 바람직하다.
여섯째, 책무성을 실현하기 위해서는 ‘자체평가 내실화’와 ‘통합지원체계 구축’이 필요하다. 이를 위해서는 학교에서 자체평가를 정례적으로 실시하여 결과를 피드백하고 추후 계획에 반영하려고 노력해야 한다. 아울러, 학교 내 통합지원체계를 구축하여 교내 기초학력, 심리·정서, 교육복지 재구조화를 통해 학생을 중심으로 맞춤형 통합지원이 이루어지고, 사업 중복을 방지하여 효율성을 제고하는 것이 중요하다.
학교 자치의 실현을 위해서는 모든 학교에서 주요 원리별 핵심 요소를 이해·공감하고, 이를 이행할 수 있는 체제를 구축하는 것이 필요하다. 서울특별시교육청은 학교혁신 일반화 정책으로서 2017년에 학교자율운영체제 구축 추진을 선언하고(손동빈 외, 2018), 현재까지 정책을 지속적으로 개선하고 있다. 따라서 혁신자치학교의 성과와 과제는 단위학교 차원뿐만 아니라, 교육청 차원에서도 학교자율운영체제 정책 개선에 참고할 필요가 있다.
마지막으로, 김미숙 외(2021)의 연구에서는 교육부나 교육청에서 학교 자치 실현을 위해 지원해야 할 많은 과제를 제시하였는데, 중요도와 시급성을 고려하여 몇 가지 과제를 추출하여 제안한다. 교육청은 ① 행정업무 총량을 일괄 감축하여 불필요한 행정업무를 감축하는 구체적인 방안 마련, ② 목적사업과 공모사업을 최소로 하고 학교기본운영비를 제대로 지급하여 개별학교가 각자 여건에 맞게 효율적으로 운영하도록 지원, ③ 부서 간 활발한 소통을 통해 비슷한 성격의 사업을 통폐합, ④ 적극행정 면책 보장으로 교육활동을 지원하는 유연한 행정업무 보장, ⑤ 학교 간 소통과 교육내용을 교류하는 공식적 네트워크 마련, ⑥ 업무를 조정하고 실질적으로 줄일 수 있도록 학교 자치의 권한을 주는 제도 개선 등의 과제를 검토하고 방안을 모색하는 것이 필요하다.
- 동 사업의 시행 당시에는 ‘혁신미래자치학교’였으나, 미래학교와 혼동된다고 하여서 ‘혁신자치학교’로 명칭을 변경하였다. 혁신자치학교는 서울형혁신학교를 1년 이상 운영한 학교에 참여 기회를 부여하여 8교(초 3교, 중 4교, 고 1교)가 선정 되었으며, 2019년 3월부터 2023년 2월까지 4년간 운영되었다.
- 김미숙 외(2019)의 연구에서는 분권화를 ‘교육부나 교육청으로부터 단위학교로 의사결정 권한이 어떻게 이관되고 있는가?’도 살펴보았는데, 여기서는 학교 내 분권화에 초점을 두었다.
- 핵심 요소 추출 시 학교 자치와 관련된 학교 외부의 구조나 제도적 조건도 중요한 요인이 될 수 있지만, 본 글에서는 학교가 주어진 조건이나 환경 내에서 자체적인 노력과 변화를 통해 학교 자치를 실현할 수 있는 부분에 초점을 두었다.